La Reforma del Marco Regulador del Silencio Administrativo

Por Ricardo Gómez-Mampaso del Palacio. Abogado

EN BREVE: Desde estas páginas nos hemos referido en artículos precedentes a la figura del silencio administrativo. Se han analizado algunas de las ventajas y problemáticas que representa, y en qué medida el sentido de este silencio, estimatorio o desestimatorio, está sujeto al arbitrio de un Legislador que con excesiva frecuencia modifica su carácter. Esta última circunstancia no hace sino ahondar en la inseguridad jurídica de nuestro ordenamiento. La modificación sistemática del sentido del silencio administrativo es contraria a los intereses de los administrados, quienes difícilmente van a poder determinar de qué manera se les aplica.

Con relación a lo expuesto, es necesario referirse a una de las últimas iniciativas del anterior Ejecutivo, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (BOE 7 de julio de 2011). De acuerdo con la exposición de motivos, el Gobierno consideró necesario anticipar la adopción de alguna de las medidas discutidas en el marco del Pacto por el Euro plus y aprobar con carácter urgente otras actuaciones vinculadas en todos los casos al impulso de la actividad económica. Algunas de estas medidas consisten en tratar de reducir aquellos obstáculos administrativos a la actividad empresarial y de los ciudadanos que no estén plenamente justificados. En consecuencia, según lo expuesto en el Real Decreto-Ley, el Gobierno ha acordado la eliminación de obstáculos injustificados derivados de la actividad administrativa. Como se verá con más detalle, el cumplimiento de los objetivos de este acuerdo se aproxima más a un desiderátum que a una realidad, como sería del agrado de todos.

Si acudimos a las medidas concretas cabría distinguir en dos bloques regulatorios: destaca un primer bloque de medidas destinadas con carácter específico a reforzar la seguridad jurídica en el sector inmobiliario, que se centran básicamente en dos tipos:

1.- En primer lugar, las relacionadas con la imposibilidad de concesión de facultades de extraordinaria relevancia e impacto sobre el territorio por medio de la técnica del silencio positivo.

2.- Y en segundo lugar, las que establecen determinados condicionantes en la actividad notarial y registral, acordando para ello una nueva redacción del artículo 20 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Esta nueva redacción es acorde con la doctrina fijada por la sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, según la cual el artículo 8.1.b) de la citada Ley de Suelo constituye una norma con rango de ley básica estatal, ratificando expresamente la imposibilidad de adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.

En cuanto al segundo bloque, autodenominado “medidas de simplificación administrativa”, consiste básicamente en modificar el sentido de determinados procedimientos o plazos para los que opere. Respecto a los procedimientos que a partir de ahora contarán con silencio administrativo negativo o desestimatorio, sólo se explicitan los siguientes:

a) Inclusión en la Oferta de productos dietéticos del Sistema Nacional de Salud de un alimento dietético para usos médicos especiales.

b) No inclusión en la Oferta de productos dietéticos del Sistema Nacional de Salud de un alimento dietético para usos médicos especiales.

c) Alteración de la Oferta de productos dietéticos del Sistema Nacional de Salud

La medida resulta del todo insuficiente para la consecución de su objetivo. Se trata de una reforma verdaderamente simple, tanto por el número de procesos implicados, como por la relativa trascendencia de los mismos. Cabe considerar que la medida resulta más que escasa para todos los procesos que condicionan la actividad empresarial en este país, que requieren de agilización y recursos, y podrían haberse dotado de celeridad sin incurrir en excesivos gastos.

En cuanto a los procedimientos que pasan de tener silencio desestimatorio a estimatorio, y ven modificados sus plazos, la relación de ellos es muy extensa (más de diez páginas en anexo), si bien desde el punto de vista práctico poco pueden aportar al desarrollo de la actividad empresarial.

Algunos de estos procedimientos afectan a cuestiones tan remotas que su incidencia en el tráfico mercantil puede decirse irrelevante. Es el caso del procedimiento sobre concesión de autorizaciones para instalaciones de centros de vuelo de ultraligeros motorizados, el de autorización de la publicidad comercial a través de aeronaves o el de calificación y nombramiento de deportistas de alto nivel.

Asimismo, existen otros supuestos que a pesar de su repercusión a nivel social, poco o nada tienen que ver con la actividad económica. Por ejemplo, los procedimientos de admisión de alumnos en los centros de titularidad española en el exterior, movilidad de la funcionaria víctima de violencia de género o la libre elección de médico general y pediatra en el ámbito territorial de Ceuta y Melilla.

En otros casos, lo de menos es el sentido del silencio puesto que el plazo para que opere es tan dilatado que su mero transcurso puede suponer que se hayan visto modificadas sustancialmente las circunstancias que ocasionaron el inicio del procedimiento, con la consecuente pérdida de oportunidades. A modo de ejemplo podemos citar la asignación de cuota láctea de la reserva nacional (1 año), la transformación de clubes profesionales en Sociedades Anónimas Deportivas o adecuación del capital social de la Sociedad Anónima (12 meses), la dispensa del requisito de residencia legal en España para la recuperación de la nacionalidad española (1 año) o la prórroga de vigencia de permisos, licencias y otras autorizaciones para conducir (9 meses).

Y también se da otro conjunto de procedimientos cuya compatibilidad con las previsiones del artículo 43.1, párrafo 2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se encuentra en entredicho, en lo referente a la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público. Es el caso de las autorizaciones de carteles informativos, rótulos y anuncios en los márgenes de las carreteras, la consulta previa sobre la viabilidad de un acceso a la carretera, el Informe vinculante de la Dirección General de Carreteras sobre autorizaciones en tramos urbanos que otorgan los Ayuntamientos, la autorización de cierre de refinerías, instalaciones de almacenamiento y distribución de gas licuado del petróleo, o la autorización de extensiones transitorias de expendedurías.

A la vista del alcance de las medidas adoptadas, los procedimientos afectados y los plazos establecidos, cabe concluir que la reforma no cumple las expectativas generadas por la exposición de motivos y es más que probable que se vea modificada una vez más en el futuro.

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