Análisis a la luz del nuevo régimen legal de la responsabilidad patrimonial del Estado en el caso del céntimo sanitario

Por Victoria von Richetti Cirujeda. Abogada Fiscal en Pérez-Llorca

Dos años han trascurrido ya desde que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (el “TJUE”) determinó que el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (el “IVMDH”) era contrario al ordenamiento jurídico europeo. Y, sin embargo, el IVMDH sigue siendo noticia.

En efecto, el conocido como céntimo sanitario, ha vuelto a ser objeto de recientes comentarios al haber publicado el Tribunal Supremo diversas sentencias -ocho, hasta la fecha- en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado exigida por algunos administrados que habían soportado el impuesto. Estos pronunciamientos han reconocido en todos los casos el derecho de los recurrentes a ser indemnizados.

Las sentencias del Tribunal Supremo

El análisis realizado por el Tribunal Supremo para confirmar el derecho a la indemnización gravita fundamentalmente en los requisitos que la jurisprudencia del TJUE ha venido exigiendo para apreciar la concurrencia de responsabilidad patrimonial del Estado-legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea (“UE”) en materia tributaria. En concreto, los requisitos analizados por el Tribunal son los siguientes:

–       La consideración de la infracción como suficientemente caracterizada.

–       La existencia de una relación de causalidad directa entre la violación de la norma de la UE imputable al Estado y el daño antijurídico padecido por los administrados.

Adicionalmente, la jurisprudencia del TJUE ha venido exigiendo que existiera una infracción de una norma de la UE que atribuyera derechos subjetivos a los particulares. Esta cuestión no es ni tan siquiera valorada por el Tribunal porque con la sentencia del TJUE resolviendo el caso del céntimo sanitario debe entenderse cumplida automáticamente tal exigencia.

Respecto del primero de los requisitos indicados, el Tribunal concluye que efectivamente la violación por parte del legislador español es suficientemente caracterizada por (i) haber habido múltiples contactos entre las autoridades españolas y comunitarias en los que se había puesto de manifiesto por parte de las autoridades de la UE que el IVMDH no tenía una finalidad específica según lo exigido por la Directiva relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales y (ii) existir jurisprudencia del TJUE interpretando dicho concepto de finalidad específica.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad, el Tribunal confirma que dicha relación es directa -porque los administrados han sufrido un daño económico que no tienen el deber de soportar- y exclusiva -porque el daño se deriva de la ley estatal que aprobó el IVMDH-.

Además de estas dos cuestiones, el Tribunal Supremo también entra a valorar los argumentos alegados por la Administración General del Estado: la seguridad jurídica y el enriquecimiento injusto.

Al argumento de la seguridad jurídica, el Tribunal Supremo objeta que el mismo no puede servir de cobertura para excluir, con invocación o no de la cosa juzgada, los ejercicios que han devenido firmes, tanto si fueron impugnados en su día como si no.

Por lo que se refiere al enriquecimiento injusto, se valoran dos cuestiones. Por una parte, la posibilidad de una doble recuperación por la vía de ingresos indebidos y responsabilidad patrimonial; este argumento es efectivamente estimado por el Tribunal que admite que de la cantidad indemnizatoria que debe reconocerse a los administrados, procede en todo caso descontar aquellas cantidades que se hayan recuperado por la vía administrativa de devolución de ingresos indebidos. Por otra parte, la Administración General del Estado esgrime que proceder a la devolución del IVMDH cuando el mismo ha tenido la consideración de gasto deducible en el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas o en el Impuesto sobre Sociedades o ha implicado un mayor Impuesto sobre el Valor Añadido deducible, supondría un enriquecimiento injusto del administrado; este argumento, por el contrario, es desestimado por el Tribunal porque atendiendo a la jurisprudencia del TJUE, el juez nacional no puede oponerse a la devolución de un tributo ilícito por un motivo que no sea la repercusión del mismo.

Por todo ello, el Tribunal Supremo estima en todos los casos el derecho a la indemnización de los recurrentes.

No obstante, todas las sentencias incorporan un voto particular que discrepa de la valoración realizada respecto del cumplimiento del requisito de violación suficiente caracterizada.

El nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado-legislador

A raíz de estas sentencias, nos planteamos cuál habría sido el resultado si hubiera resultado aplicable la nueva regulación en materia de responsabilidad patrimonial del Estado (todavía en periodo de vacatio legis).

En este sentido, interesa destacar que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (la “Ley 40/2015”) ha introducido relevantes novedades en el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador que tienen especial trascendencia en el ámbito tributario.

En primer lugar, la Ley 40/2015 establece que, en el caso de normas inconstitucionales o contrarias al ordenamiento de la UE, únicamente procederá el derecho a indemnización si el particular hubiera obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria y, además, si se hubiera alegado en el correspondiente recurso la inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la UE. Esta nueva exigencia supone, por tanto, no solo la obligación de que los administrados recurran antes de que se declare la inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la UE, sino también la obligación de que en dichos recursos se alegue la inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la UE.

En nuestra opinión, esta es la modificación más relevante introducida por la Ley 40/2015 dado que limita enormemente los supuestos en los que procede la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado-legislador. La reflexión que hacemos al respecto es que, o bien los administrados, con carácter preventivo, comienzan a recurrir y a alegar la inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la UE de manera casi sistemática (agravando de este modo el colapso de nuestro sistema judicial), o únicamente en supuestos muy limitados acabará reconociéndose la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador.

En segundo lugar, desde una perspectiva tributaria, otra modificación sumamente trascendente es que se limitan los daños indemnizables a los producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad o la infracción del derecho de la UE (salvo que la propia sentencia disponga otra cosa).

Con esta limitación temporal, la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado-legislador exclusivamente ampliaría en un año el derecho que los contribuyentes tienen a recuperar impuestos inconstitucionales o contrarios al ordenamiento de la UE en vía administrativa (i.e. devolución de ingresos indebidos). Es decir, con carácter general, el nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado-legislador impide a los administrados recuperar, como sucedía hasta ahora, todas las cantidades indebidamente recaudadas por impuestos inconstitucionales o contrarios al derecho de la UE.

Conclusión

El nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado-legislador restringe de manera muy importante las posibilidades de que los administradores recuperen por esta vía las cantidades satisfechas por impuestos inconstitucionales o contrarios al derecho de la UE.

Este nuevo régimen todavía no ha entrado en vigor, por lo que tendremos que esperar para valorar sus efectos prácticos. En cualquier caso, ya anticipamos que la restricción introducida por la Ley 40/2015 es de tal magnitud que no puede descartarse que el TJUE pueda llegar a cuestionar este nuevo régimen para el caso de infracciones contrarias al ordenamiento jurídico de la UE.