La valoración individualizada en la determinación de conductas y su implicación en la revisión de sanciones a otras entidades

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) 12/2024 de 8 enero (JUR\2024\16776).

Antecedentes del caso

1. «Activa Mutua» (Mutua colaboradora de la Seguridad Social) impugna la desestimación de su solicitud de revisión de oficio instada contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 14 de junio de 2019, por el que se impuso a dicha Mutua varias sanciones por un importe total de 875.051,00 €.
2. La desestimación se produjo, primero, por silencio administrativo y, posteriormente, por resolución expresa del Consejo de Ministros de fecha 25 de octubre de 2022.
3. La entidad recurrente considera que procede revisar de oficio la sanción impuesta, pese a que la sanción quedó firme en vía administrativa, por entender que concurre un motivo de nulidad de pleno derecho, establecido en el art. 47.1.a) de la Ley 39/2015, al haberse producido una vulneración de los principios constitucionales de legalidad y de tipicidad, toda vez que las conductas por las que fue sancionada no encuentran encaje en los tipos infractores descritos en la normativa aplicable.
4. En apoyo de su pretensión invoca la STS517/2021, Sala Cuarta, de 11 de mayo de 2021, que anuló algunas de las sanciones impuestas a otra mutua (IBERMUTUA) por hechos análogos en relación con los mismos tipos infractores. La recurrente afirma que, aun tratándose de Mutuas distintas, y por lo tanto difícilmente serán iguales los hechos concretos por los que se les sanciona, ello no obsta a que todos ellos sean incardinables en una misma conducta por lo que se trata de las mismas supuestas infracciones. De modo que, si el Tribunal Supremo ha admitido claramente que en la imposición de sanciones en un caso similar se ha vulnerado el principio de tipicidad, la consecuencia es la nulidad de pleno derecho de la sanción impuesta.
5. Así mismo entiende que, aun existiendo conductas atribuibles únicamente a la recurrente y no a la otra mutua que se enjuició en aquella sentencia, habiéndose impuesto la sanción en su conjunto como consecuencia de diversos hechos, la nulidad alcanza necesariamente a las demás. Las sanciones se impusieron en su conjunto respecto de todas las conductas advertidas por lo que basta con que una de éstas no tenga encaje en dicho precepto para que se anule la sanción impuesta por lo que, que en uno de los supuestos no se esté ante los mismos hechos, no significa ello que por este motivo ya no se deba anular la sanción impuesta.

Razonamiento de la sala

Comienza la Sala su fundamentación jurídica con una serie de consideraciones básicas sobre la revisión de oficio y el principio de seguridad jurídica:

• La revisión de oficio constituye un cauce excepcional y de carácter limitado, al permitir a la Administración, sin mediar una decisión jurisdiccional al efecto, volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. Por ello, la revisión de oficio ha de considerarse como «un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo y, como tal, subsidiario de los otros instrumentos ordinarios, de tal forma que, si éstos ya se han utilizado sin éxito, bien porque se han rechazado en la forma, como en el fondo, lo que no puede es reabrirse la cuestión tantas veces como quieran los interesados».

Justicia (Imagen: E&J)

• El principio de seguridad jurídica  es uno de los pilares básicos en los que sustenta todo ordenamiento jurídico, de modo que las decisiones administrativas y, consecuentemente las situaciones jurídicas que de ellos derivan, devienen inatacables tras expirar los plazos para combatirlas o cuando han sido confirmadas después de empleados todos los medios de impugnación, ya que ningún sistema tolera que la validez de las situaciones jurídicas se discuta indefinidamente.
• No basta cualquier vicio jurídico para apreciar la procedencia de la revisión de oficio, sino que es preciso acreditar el concurso de una causa de nulidad de pleno derecho de las previstas con carácter tasado en la legislación aplicable, causas que son de interpretación estricta por razón del carácter excepcional que la nulidad de los actos administrativos tiene, frente a su anulabilidad, en el ordenamiento jurídico.
• Trasladando las anteriores consideraciones al caso de autos, y teniendo en cuenta que la Mutua recurrente alegó la nulidad de pleno derecho de las infracciones impuestas por vulneración del artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015 en relación con los principios de tipicidad y legalidad, declara la Sala que, “aunque es obvio que todas las sanciones administrativas están conectadas con los principios y garantías recogidos en el artículo 25 de la CE y la jurisprudencia que lo interpreta, no puede invocarse este precepto y los principios que en él se recogen como fundamento para poder revisar en cualquier momento y sin sujeción a plazo una sanción firme que ha ganado firmeza”. Respecto de los principios de legalidad y tipicidad, y conectándolos con las alegaciones de la recurrente para responderlas, la sentencia hace las siguientes precisiones:
• Los principios de legalidad  y tipicidad  aparecen recogidos en el art. 27 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

• La entidad recurrente no cuestiona en su recurso la insuficiencia de rango de la norma que regula las infracciones y las sanciones, ni su predeterminación ni la relación entre la infracción y la sanción.
• Lo que la Mutua invoca como pretendida vulneración de los principios de legalidad y tipicidad es la, a su juicio, indebida subsunción de determinados hechos o conductas en los tipos infractores establecidos.
• De ahí que entienda la Sala que lo que, en realidad, subyace en dicho recurso es la disconformidad de la entidad con la apreciación de determinados hechos por parte de la Administración y con su calificación como infracciones, siendo así que esa labor de calificación implica una labor de valoración fáctica e interpretación jurídica que puede ser revisada por los tribunales mediante la interposición de los recursos correspondientes pero que no puede fundar una solicitud de revisión de oficio de una sanción firme, después de haber desistido en su día del recurso contencioso entablado.

(Foto: Gacetín Madrid)

• Por otra parte, y respecto de la alegación de la recurrente en cuanto a la aparición sobrevenida de una sentencia, responde la Sala que “no puede considerarse, como principio general, que la aparición sobrevenida de una nueva sentencia obligue a revisar de oficio los actos administrativos firmes que supuestamente resulten contrarios a la misma, máxime cuando se trata de una sentencia que enjuicia las sanciones impuestas por unas conductas determinadas y, por lo tanto, apegada a la valoración concreta de las circunstancias concurrentes y de las conductas realizadas y su subsunción en un tipo infractor”.
• En este sentido, comparado el caso de autos con el resuelto por la sentencia que aduce la recurrente, contesta la Sala que “analizadas las ocho infracciones por las que se sancionó a la Mutua, tres de ellas («Ejercer la actividad de colaboración en la gestión con ánimo de lucro», «utilizar o establecer servicios sanitarios, de prevención de accidentes, de recuperación o de rehabilitación propios o de terceros, sin la previa autorización del organismo competente» y «no solicitar en tiempo y forma las autorizaciones preceptivas en materia de inversiones»), no coinciden con las que se imputaron a Ibermutua, por lo que no fueron tratadas ni valoradas por dicha sentencia. Y de las otras cinco una fue confirmada por la sentencia de la Sala de lo Social.
• Esto quiere decir que solo existe una coincidencia parcial respecto de las infracciones que se imputan a cada una de las Mutuas en los diferentes procedimientos sancionadores. Además, la sentencia invocada enjuiciaba conductas respecto de las que no existe una exacta correspondencia con los hechos y conductas tomados en consideración en la resolución sancionadora cuya revisión se solicita y esto es algo que, incluso, la propia Mutua recurrente reconoció («al tratarse de Mutuas distintas, difícilmente serán iguales los hechos concretos por los que se les sanciona»).
• Y al respecto, la respuesta de la Sala es muy clara: “el hecho de que conductas diferentes puedan formar parte del mismo tipo infractor no implica que la anulación de la sanción en un caso sea trasladable al otro ”. Es decir, la determinación de si una determinada conducta debe o no encuadrarse dentro de un tipo concreto implica una valoración individualizada que no puede ser invocada para proceder a la revisión de oficio de las sanciones impuestas a otra entidad distinta:
• En el caso de autos, precisa el Tribunal Supremo, “la resolución del Consejo de Ministros, respecto de la que la Mutua recurrente solicita la revisión de oficio, cuantificó el importe de cada una de las sanciones correspondientes a las diferentes infracciones apreciadas (tanto en la parte dispositiva del acuerdo sancionador como en su fundamentación jurídica se individualizaron las sanciones para cada una de las infracciones, sin perjuicio de que finalmente se sumase el importe de todas ellas y se fijase una cuantía total de 875.051 euros)”.
• “Es más, -añade la Sala-, aunque se hubiese impuesto una sanción global por varias infracciones no es posible sostener que basta anular una de las infracciones para anularlas todas y no imponer ninguna, pues en estos casos lo que se plantea es un problema de individualización de la sanción por cada una de las infracciones apreciada, que se resuelve devolviendo las actuaciones a la Administración para, de acuerdo a los límites y bases fijados por el tribunal, cuantifique de forma individual importe de cada una de las sanciones que se corresponde con las diferentes infracciones apreciadas”.