Los permisos de investigación de hidrocarburos

En la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2004 (rec. 39/2002 y 40/2002), se destacó la dinámica procedimental que concurre en el otorgamiento de los permisos de investigación de hidrocarburos

Por Jordi Fontquerni i Bas. Procurador de los Tribunales Barcelona y Madrid

La protección que los poderes públicos deben dar al Medio Ambiente es tan amplia, compleja y técnica que, en ocasiones, cumpliendo rigurosamente las prescripciones legales, no se está en condiciones de garantizar la perfecta adecuación de determinados trabajos con el medio natural en que se pretende operar. Esto es lo que ocurre con los permisos de investigación en hidrocarburos, donde las empresas especializadas instalan complejos sistemas de extracción, transporte y almacenamiento para su posterior refinado y distribución, en sectores sumamente sensibles, como es el mar.

En estos casos, los informes preceptivos de evaluación de impacto ambiental deben versar sobre numerosos aspectos, como son, la afectación a la fauna marina, incidencia a la calidad de las aguas costeras, la observancia de las Directivas comunitarias, sobre efectos respecto a la actividad pesquera, afecciones al modelo territorial y al paisaje, consecuencias para el turismo, la incompatibilidad de las prospecciones petrolíferas con el modelo energéticos del territorio, incidencias en las actividades portuarias y, también sobre el posible incremento del riesgo de accidentes por vertidos.

El elevado índice de biodiversidad y elevada fragilidad del mar y, singularmente, de las zonas de la costa que pueden resultar afectadas, obligaría a las compañías autorizadas a adoptar medidas de protección medioambiental apropiadas a la actividad a desarrollar y coherentes con el entorno. Ello impediría ab initio un rechazo sistemático de cualquier solicitud de investigación si se fundamentase exclusivamente en el alto riesgo que dicha actividad industrial supone en el entorno medio ambiental. No cambe, pues, juicio de exclusión en la ejecución de trabajos de exploración, investigación y explotación de yacimientos de hidrocarburos que no tiene cobertura en la regulación establecida en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que promueve el desarrollo de estas actividades industriales condicionado a garantizar de forma efectiva la protección medioambiental.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2004 (rec. 39/2002 y 40/2002), se destacó la dinámica procedimental que concurre en el otorgamiento de los permisos de investigación de hidrocarburos, desde la perspectiva de salvaguarda de los intereses medioambientales, en cuanto que comprende diversas fases secuenciales que se encuentran sometidas a evaluación de impacto ambiental por el organismo medioambiental competente antes de proceder a realizar los trabajos de prospección que pueda afectar a intereses medioambientales. En dicha resolución judicial se exigía la aportación de documentación relativa al programa de trabajos e inversiones, que debía contener las menciones indispensables descriptivas del proyecto y del programa a ejecutar el primer año, con inclusión de la previsión de realización de los estudios de impacto ambiental necesarios para ejecutar las actividades de exploración. Asimismo, se debían aportar los Planes de Gestión y Planes de Contingencias apropiados, para cumplir con la exigencia legal a efectos de evaluar la capacidad legal, técnica y económica financiera de la empresa solicitante y apreciar la responsabilidad corporativa en la observancia de los compromisos medioambientales.

En el mismo sentido, la prevención de riesgos para la salud de las personas, los seres vivos o bienes o intereses medioambientales relativos a la conservación de la biodiversidad, derivados de la ejecución de trabajos de prospección submarina, con la finalidad de descubrir yacimientos de hidrocarburos que pueden potencialmente contaminar las aguas marinas, obliga también a las Administraciones Públicas a ejercer sus potestades de previo conocimiento, de inspección y control de forma responsable, lo que comporta la realización de los estudios e informes de evaluación medioambiental legalmente requeridos, y a exigir a los operadores que adopten aquellas medidas técnicas que se revelen necesarias para preservar la integridad de la vida en el mar.

Por ello, se debe respetar el criterio de que las actividades de extracción de hidrocarburos en las zonas marinas, no resulta incompatible con la protección de los hábitats naturales, de modo que la obligación de evaluar las repercusiones medioambientales derivadas de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, resulta exigible en el momento de ejecución de las labores singulares que se realicen en desarrollo del plan de trabajos realizado.

De este modo, el artículo 6 de la mencionada Directiva 93/43/CEE obliga a que los Estados miembros adopten las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva. Con esta finalidad, se exige que los planes o proyectos que puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares se sometan a previos controles administrativos.

Asimismo, se deberá tener en cuenta el artículo 5 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, relativo a las zonas especiales de conservación, que dispone que cuando la Comisión Europea, basándose en la lista propuesta por el Estado español, seleccione y apruebe la lista de lugares de importancia comunitaria, estos lugares serán declarados por la Comunidad Autónoma correspondiente como zonas especiales de conservación. Se les han aplicar, desde entonces, las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II.

En el artículo 6, apartados tres y cuatro, del mismo texto reglamentario, que incorpora a nuestro ordenamiento jurídico interno la parte de la Directiva 92/43/CEE, se reproducen los correlativos apartados del artículo 6 de dicha Directiva. En consecuencia, se han de someter a una adecuada evaluación de las repercusiones sobre los lugares protegidos los planes o proyectos que les puedan afectar de forma apreciable. En caso de que dichos lugares alberguen un tipo de hábitat natural, o bien, alguna especie de protección prioritaria, en la documentación aportada deberá constar el informe específico acerca del impacto que pueda tener el desarrollo de la extracción de crudo en este ámbito tan particular del Medio Ambiente.

En principio, las empresas solicitante siempre aportan la documentación exigida legalmente, que, como se ha indicado con anterioridad, es muy amplia y compleja, por la finalidad del permiso solicitado, por cuanto en todo momento se estará siempre bajo la obligación de ajustarse a las condiciones medioambientales.

Por ello, deberá respetarse por parte de la Administración Pública competente, el denominado principio de precaución, lo que obliga a que todas las actividades que se lleven a cabo en las áreas de los permisos de investigación, han de estar precedidas de los estudios sísmicos, geológicos y medioambientales, con la finalidad de prevenir cualesquiera riesgo potencial que pudieran producirse.

Toda la legislación existente en esta materia, tienen a garantizar y asegurar la integridad y adecuada conservación de las zonas del dominio público marítimo terrestre, las playas, la plataforma continental y el mar territorial, y para, singularmente, prevenir y combatir los derrames y vertidos de hidrocarburos, ya que  cabe poner de relieve, que, según se desprende del propio articulado de los Reales Decretos 1774/2010, de 23 de diciembre, y 1775/2010, de 23 de diciembre, la ejecución de los trabajos y prospecciones están condicionados a la adopción de medidas de protección ambiental, conforme a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley de Evaluación Medioambiental, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.

Las fases iniciales del permiso de investigación, supone también unas fases subsiguientes en las que la empresa solicitante estará pendiente de la aportación documental exigida por la Administración Pública competente, ya que las condiciones ambientales pueden modificarse por el transcurso del tiempo. Y es que, en efecto, la Ley 22/1988 exige la previa autorización administrativa en los supuestos del artículo 51, (esto es, cuando se trate de actividades en las que concurran circunstancias especiales o se pretenda la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles) y la previa concesión en los supuestos del artículo 64 (ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre con obras o instalaciones no desmontables). En el mismo sentido se pronuncia el artículo 16.2 de la Ley 34/1998, del sector de Hidrocarburos, en materia de impacto medioambiental, programa de trabajos e inversiones referente al primer año de trabajo, referentes a la ejecución de actividades previas de exploración que se acompañan de Planes de Gestión y Planes de Contingencias apropiados, prescribiéndose en el artículo 3 que los titulares de los permisos de investigación deberán cumplir todas las condiciones medioambientales derivadas de dicho texto.

Puede parecer que la abundante y especializada documentación exigida sea disuasoria. No lo es si en cada momento aparece la motivación suficiente y racional, que demuestre la adecuación de la potestad administrativa de gestión, organización y control del interés general, que aparece en la relación administrativa entre la empresa solicitante del permiso de investigación y la Administración Pública competente.

Por lo tanto, no es suficiente apelar al principio de precaución si el acto administrativo denegatorio no se fundamenta en información técnica referente a los Proyectos y valores ambientales que puedan resultar afectados. Para ello, se exige, como se ha expuesto anteriormente, la debida motivación y no la mera alusión a principios o insuficiencia de la documentación aportada, cuando conste en el expediente administrativo el cumplimiento preceptivo de los informes legalmente exigidos.

Al mismo tiempo, la exigencia de prevenir cualquier desastre, que puede ser objetivo y loable, impide la exigencia administrativa de aportar continuos informes técnicos sobre estudios sísmicos, geológicos y ambientales, si ello constituye una repetición larvada de informes que ya constan en el expediente administrativo.

En consecuencia, la prevención no impide la debida motivación de la documentación solicitada. Dicha motivación preceptiva deberá ajustarse a la verdadera naturaleza y finalidad del informe que se solicite a la empresa solicitante del permiso de investigación. En caso contrario estaríamos ante un acto arbitrario que podría producir graves consecuencias negativas no sólo para la empresa solicitante, sino de responsabilidad patrimonial para la Administración Pública correspondiente.