Los recursos para impugnar resoluciones presuntas por silencio administrativo deben ser admitidos

La sentencia del Tribunal Supremo 280/2023 de 7 marzo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) ha resuelto un recurso de casación cuyo objeto consistía en determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso jurisdiccional, por falta de agotamiento de la vía administrativa -ex artículos 69.b) [1] y 25.1 LJCA [2]- cuando lo impugnado fuera una resolución presunta, por silencio administrativo y, en particular, cuando se impugne la desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.

En función de la respuesta a dicha cuestión, se pedía al TS que aclare qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la Administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indica que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente.

La cuestión relativa a la necesidad de agotamiento de la preceptiva vía previa en caso de silencio administrativo ha sido resuelta por la jurisprudencia y se ha hecho desde la perspectiva del art. 24 CE.

Tutela judicial efectiva

Así, cuando no se ha agotado la vía administrativa, corresponde declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución «impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recursos procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales”[3].

Fachada del Tribunal Supremo. (Foto: Archivo)

Tajante es la sentencia cuando declara que “el silencio y la falta de obligación de resolver por parte de la Administración no pueden amparar una pretensión prescriptiva respecto de la que se pretende su eficacia basándose en la propia, improcedente, e ilegal falta de resolución, pues el silencio administrativo ha de entenderse como una ficción legal en beneficio del administrado y no como instrumento protector de la Administración cuando incumple sus obligaciones [4].

El régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas [5].

Respecto de la segunda cuestión de interés casacional, es continua y abundante la jurisprudencia recaída sobre la innecesaridad de ampliar al acto expreso tardío desestimatorio, posterior a la interposición del recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de que pueda hacerse, salvo en el caso de que el acto expreso modificase en algo el deducible de la desestimación presunta por silencio. En consecuencia, la Sala considera que, por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento, carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir el agotamiento de la vía mediante una reclamación económico-administrativa municipal, una vez que el asunto ya está en manos de los tribunales.

A la pregunta planteada por la parte recurrente sobre “si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente», la Sala responde que “el desistimiento, no constituye un acto procesal obligado o debido, sino voluntario del recurrente”.

Además, establece que “el agotamiento de una vía previa cuando ya no sería, obviamente previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que en fase de casación ya ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas”.

No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio administrativo. (Foto: E&J)

Jurisprudencia

Por tanto, el Tribunal Supremo fija la siguiente jurisprudencia:

• No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
• La Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.
• Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
• El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
• No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, es decir, el silencio no es una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración.

Notas

[1] «La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación».

[2] Artículo 25 LJCA: “1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos».

[3] Como tiene declarado la doctrina constitucional y jurisprudencial, “el incumplimiento del deber de la Administración de resolver en plazo las solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstos, por lo que la desestimación por silencio es equivalente a una notificación defectuosa en cuanto omite la indicación al interesado de los recursos procedentes contra la resolución, infracciones que sólo son atribuibles a la actuación administrativa y que han inducido al administrado a eludir la vía impugnatoria admitida en la ley, por lo que el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones no puede provocar un beneficio para ella en perjuicio del administrado.

[4] “El silencio de la Administración no puede convertirse ni en una excusa legal que se le ofrece a la Administración para que pueda incumplir el deber que tiene de resolver, ni en una trampa para el administrado, sino un mecanismo inventado precisamente para proteger al particular frente a las consecuencias perjudiciales que para él pudieran derivarse de ese incumplimiento de la Administración.

En definitiva, el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llega a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prima la inactividad de la administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver».

[5] En consecuencia, “aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso- administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE, habida cuenta que, si el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida».