Mañana se decidirá sobre la Inconstitucionalidad del estado de alarma y la nulidad de las sanciones

Mañana, previsiblemente, el Tribunal Constitucional analizará la posible inconstitucionalidad de primer estado de alarma decretado durante la pandemia.

Con sorpresiva entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo que supuso la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, tuvo lugar una merma de una serie de derechos, introduciendo infracciones para los casos de incumplimiento de las restricciones establecidas. Especialmente destacable fue la incidencia en la libertad de circulación (artículo 7 del citado Real Decreto), sobre la que no pocos se pronunciaron en el sentido de que podría no ser conforme a Derecho. Lo cual, unido a la inexistencia de un régimen sancionador en aquel texto, podría conllevar la nulidad de las sanciones administrativas propuestas.

¿Limitación o suspensión de derechos?

El quid de la cuestión reside en interpretar si se trató de una limitación o de una suspensión de derechos. Pues, según se entienda en un sentido u otro, el estado de alarma podría ser o no inconstitucional.

El artículo 55 de la Constitución Española hace mención a una serie de derechos —entre ellos, la libertad de circulación del artículo 19— que pueden ser suspendidos cuando se acuerde la declaración de estado de excepción o de sitio. Por tanto, queda claro que efectivamente puede suspenderse la libertad de circulación, siempre y cuando se utilice el instrumento adecuado (estado de excepción o sitio; no de alarma). Pero, ¿nos encontramos ante una suspensión o ante una limitación?

«El quid de la cuestión reside en interpretar si se trató de una limitación o de una suspensión de derechos» (Foto: Economist & Jurist)

De la lectura del mencionado artículo 7 del Real Decreto se extrae que el derecho de circulación había sido limitado: el propio título del artículo ya lo anunciaba al enunciarlo como “Limitación de la libertad de circulación de las personas”; encontrándose en su primer apartado una serie de supuestos de circulación que estaban permitidos. Por lo que podría interpretarse en el sentido de que no hubo una suspensión, sino una limitación de este derecho.

No obstante, también podría interpretarse que esa serie de supuestos permitidos eran tan reducidos y restrictivos que se trató de una suspensión del derecho con unas mínimas excepciones; especialmente durante los dos primeros meses del confinamiento. Y es que, si interpretamos en el sentido de suspensión, efectivamente el estado de alarma no era el instrumento adecuado para regular tal situación, sino un estado de excepción.

Un instrumento equivocado

Debemos acudir a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que, por mandato constitucional del artículo 116, viene a desarrollar los estados. De la lectura de su artículo 4 se extrae que el Gobierno, efectivamente, puede declarar el estado de alarma, pues la situación se correspondía con el supuesto del apartado b), esto es, por la alteración grave de la normalidad a causa de Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves. Sobre esto no se genera controversia alguna.

Es su artículo 11 el que siembra la duda al establecer que:

“El decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar una serie de medidas, [entre las que destaca, en su apartado] a), la de Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.”

Es decir, aun en el supuesto en que consideremos la restricción como una limitación del derecho de circulación, choca frontalmente con lo establecido en el art. 53.1 CE, el cual indica que:

“Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título —como es el caso— vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)”.

Limitación de circulación durante el estado de alarma

El interrogante es aún mayor: ¿Podía limitarse la libertad de circulación mediante el Real Decreto en base a lo dispuesto en la Ley reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio o, por el contrario, debería haberse realizado mediante una ley, en referencia a lo dispuesto en el art. 53.1 CE?

No está de más aclarar el encaje que tiene el artículo 53 en la CE: Capítulo IV, De las Garantías de las Libertades y Derechos Fundamentales; y, ciertamente, estamos ante una garantía que no se ha cumplido. Al igual que la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio o la regulación de la seguridad ciudadana, por su afectación a derechos fundamentales y libertades públicas, adoptaron la forma de ley orgánica (en relación con el artículo 81 CE), esta limitación del artículo 19 CE debería haberse previsto en una ley orgánica.

Esto se comprende mejor si observamos la regulación del siguiente estado de la Ley Orgánica 4/1981. El artículo 20 de la misma prevé expresamente la suspensión del artículo 19 CE especificando el régimen de suspensión de la libertad de circulación a través de sus siete apartados. Es decir, que el estado de excepción cuenta en su regulación con un régimen de limitación de la circulación, pero el estado de alarma no.

De prisa y corriendo: nulidad de las multas

Si bien es cierto que se trató de una situación impredecible, no es menos cierto que la celeridad con la que se actuó hicieron que la situación no se regulara como era debido.

Algo que no sólo se comprueba con la posible errónea elección del estado que se decretó, sino por la inexistencia de un régimen sancionador para los casos de infracciones. Al igual que se quiso extrapolar la concreta regulación de la restricción de la circulación del estado de excepción al estado de alarma, se llevó a cabo la aplicación de un régimen sancionador que no aparece en el Real Decreto.

El artículo 20 del mismo estipula que:

“El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”.

Esto se ha llevado a cabo mediante la aplicación de las sanciones previstas en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública; la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil; y, sobre todo, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

«Cabría afirmar que la limitación de la libertad de circulación debería haberse llevado a cabo mediante una ley orgánica que estableciera el concreto régimen de limitación de este derecho» (Foto: Economist & Jurist)

El artículo 36 de la LO 4/2015 en su apartado sexto prevé como infracción grave:

“La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.

Con su lectura podemos afirmar que tiene que darse esa desobediencia o resistencia a la autoridad para que se cometa la infracción; con lo cual, la sanción no cabría si no tiene lugar ese escenario, ya que incidiría en el principio de legalidad y de tipicidad.

Y, refiriéndonos a las otras dos leyes restantes, ¿tendrían cabida los supuestos en el artículo 57 de la Ley 33/2011 o en el artículo 45 de la Ley 17/2015? Lo que se puede sacar en claro únicamente es la enorme inseguridad jurídica que esta regulación provocó.

¿Estado de excepción o de alarma?

En conclusión, cabría afirmar que la limitación de la libertad de circulación debería haberse llevado a cabo mediante una ley orgánica que estableciera el concreto régimen de limitación de este derecho; en caso de interpretar que se trató de una limitación del derecho. En tal caso, podríamos encontrarnos ante la vulneración del principio de reserva de ley orgánica.

Pero si consideramos que lo que realmente se produjo fue una suspensión del derecho, la fórmula que se debería haber adoptado ante la situación de crisis sanitaria debería haber sido la declaración de estado de excepción; atendiendo al régimen de restricción de la circulación del artículo 20 de la Ley Orgánica 4/1981 para que posteriormente una ley orgánica que regulara la restricción (y ello con un régimen sancionador adecuado). Sin embargo, lo que ocurrió —a juicio de no pocos juristas— fue decretar con todo desacierto un estado de alarma aplicando un precepto previsto para el estado de excepción.

A la espera de poder conocer el criterio del Tribunal Constitucional al respecto, muchas son las dudas que este Real Decreto viene originando desde su entrada en vigor.