Nuevo régimen de cómputo de plazos administrativos tras la Ley 39/2015

Por Marta Matos, abogada de BMA-DRL

La derogación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por la Ley 39/15 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que junto a la Ley 40/15 de Régimen Jurídico del Sector Público conforma una sustancial actualización de nuestro sistema administrativo, ha generado toda una serie de expectativas y también, por qué no decirlo, de incertidumbres especialmente en la operativa y el día a día de las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Públicas. Entre los aspectos que en mayor medida han llamado la atención se incluyen las nuevas normas en materia de cómputo de plazos en los procedimientos que se siguen ante las Administraciones Públicas.

Esa situación se hace tanto más acuciante en su tratamiento, si tenemos en cuenta que transcurrida la vacatio legis de un año a partir de su publicación, el pasado 2 de octubre han entrado en vigor las dos disposiciones legislativas citadas que, por lo tanto, ya son de aplicación (salvo para algunos extremos concretos que entrarán en vigor el 2 de octubre de 2018, en concreto determinados registros vinculados a la implantación de la administración electrónica).

A todo ciudadano para preservar sus derechos en las relaciones con las administraciones públicas, le preocupa conocer a la perfección (i) cuales son los plazos existentes a los que debe atenerse a la hora de presentar escritos o de interponer recursos, (ii) cual el momento en el que comienzan a correr dichos plazos, así como (iii) cual es la forma de computarlos.

Las cuestiones relativas al cómputo de plazos generan en ocasiones situaciones de zozobra e incertidumbre, tanto para los ciudadanos como para los profesionales del Derecho, que conviene despejar. De hecho, en ese sentido la Ley 39/15, aclara alguna de las tradicionales confusiones que han existido en esta materia, especialmente en la descripción de los efectos que tiene la identificación del día inicial en el cómputo de plazos por meses o años, como veremos posteriormente.

La ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la regulación de términos y plazos administrativos, introduce novedades puntuales a las que vamos a hacer referencia, sin perjuicio de dejar claro que, en su mayor parte, mantiene las reglas generales establecidas en la normativa anterior.  Examinaremos así las cuestiones principales abordadas al respecto en esta nueva regulación.

El régimen de cómputo de plazos administrativos se encuentra regulado en el capítulo II “términos y plazos” del Título II, “De la actividad de la Administración Pública” de la Ley 39/2015. Concretamente, en cinco artículos: el artículo 29 (Obligatoriedad de términos y plazos), el artículo 30 (Cómputo de plazos), el artículo 31 (Cómputo de plazos en los registros), el artículo 32 (Ampliación) y al artículo 33 (Tramitación de urgencia).

En primer lugar debemos indicar que las nuevas disposiciones en materia de términos y plazos, se rigen en cuanto a su aplicación, por lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 39/15 que viene a indicar -y lo decimos en términos muy esquemáticos- que se rigen por la normativa anterior los procedimientos en curso y que se rigen sin embargo por las nuevas disposiciones respecto de actos dictados con posterioridad a su entrada en vigor, las materias de recursos y procedimientos de ejecución. En el fondo se ha aplicado el mismo criterio de transitoriedad que en las modificaciones operadas en las leyes procesales en las que se aplica la normativa preexistente hasta que finaliza la instancia, rigiéndose la nueva -en este caso recursos y ejecución- por las disposiciones entrantes.

Centrándonos en el objeto de este artículo referido al nuevo régimen de cómputo de plazos administrativos, la nueva Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas introduce tres novedades que merece la pena señalar. Veamos:

1.- Los plazos por horas:

Como primicia, con la nueva ley nace la posibilidad de establecimiento de plazos administrativos por horas, suponiendo ésta una innovación significativa en el régimen de plazos administrativos.

Los plazos por horas, lo son respecto de horas hábiles, si bien la nueva regulación declara hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil, es decir, las veinticuatro horas. Se diferencia así de lo ya  por la Ley de Enjuiciamiento Civil en su artículo 130.3 que para el cómputo de las horas hábiles excluye aquellas dedicadas al descanso, esto es, las que  median desde las ocho de la mañana a las ocho de la tarde. En el fondo la declaración como hábiles de las 24 horas, está en consonancia con el funcionamiento ininterrumpido de los sistemas de registro electrónico, en los que se va a regular, por ejemplo, la presentación de escritos en los días inhábiles.

En cuanto el inicio (dies a quo) y el final (dies ad quem) del cómputo del plazo por horas, la Ley 39/2015 establece que se deberá contar de “hora en hora” y de “minuto en minuto”, desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.

Además determina la norma que, los plazos fijados en horas no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso el plazo deberá ser expresado en días.

Es evidente que esta innovación se ha establecido en base al nuevo contexto electrónico de la Administración en el que se permite la presentación de documentos todos los días de año durante las veinticuatro horas, con independencia de que los días en que éstos sean presentados sean hábiles o no.

Lo relevante consiste únicamente en que la presentación de los documentos haya tenido lugar en el plazo establecido y, para ello, hay que tener en cuenta que si ésta se realizó en un día inhábil, se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil; siendo en todo caso anteriores a los que lo fueran el primer día hábil posterior.

Para evitar confusiones la Administración deberá contar con medidas de seguridad que garanticen su control y funcionamiento. En cualquier caso, la fecha y hora efectiva que se tendrá en cuenta como inicio de cómputo del plazo deberá ser comunicada a quien presentó el documento.

2.- Los plazos por días. El sábado ya no es hábil:

En aras de la necesidad de unificar los criterios administrativos y judiciales –tal y como explica la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015-, cuando los plazos se señalen por días, se entenderá que los sábados -antes hábiles-  son inhábiles,  al igual que los domingos y los declarados festivos que ya eran considerados inhábiles en el régimen anterior. Todo ello siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo.

Ésta constituye, sin duda, una de las principales novedades legislativas en el procedimiento administrativo. Sin embargo, la nueva ley no consigue unificar en su totalidad los regímenes administrativos y judiciales ya que -obviamente y como no puede ser de otro modo- se considera el mes de agosto como mes hábil a todos los efectos. Ni ahora, ni en la normativa anterior, se hacía referencia expresa alguna a este aspecto.

A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, como ocurría antes y al igual que ocurre en los plazos por horas, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en el día inhábil.

3.- Los plazos por meses y por años. Aclaración del cómputo “de fecha a fecha”:

La Ley 39/2015 nos aclara por fin la expresión “de fecha a fecha” del régimen de cómputo natural de los plazos fijados por meses y por años, sin exclusión de los días inhábiles, que tantas dudas nos ha ido generando en los últimos años.   

En este sentido, el cómputo existente hasta ahora se sigue manteniendo (v. artículo 30.4 de la Ley 39/2015):

“Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo”

Pero la nueva norma, con el fin de recoger lo que ya quedó claro en virtud, entre otros, de distintos pronunciamientos de la Sala Tercera del Tribunal Supremo-, ha añadido un nuevo párrafo para su regulación en los siguientes términos (v. segundo párrafo del artículo 30.4 de la Ley 39/2015):

“El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.”

Este inciso que la Ley 39/2015 incorpora a la regulación, establece de forma expresa cual es el dies a quem (día final) en el cómputo de los plazos fijados por meses y por años, formando parte, por tanto, de una de las novedades a destacar de esta ley.

Con ello se trata de salvar el nada infrecuente error que se producía -especialmente en plazos fijados por meses- en el sentido de considerar que dado que la norma indicaba que el cómputo se iniciaba al día siguiente de la notificación, aquel vencía, en lo que a la aplicación del principio “de fecha a fecha” se refiere el día equivalente al siguiente al de la práctica de la notificación. Se trata de un error tradicional que ha provocado la presentación extemporánea de escritos en buena serie de casos y que la Ley trata de aclarar definitivamente que, con independencia de lo que se indique en cuanto al inicio del cómputo, el plazo se computa de fecha a fecha tomando como referencia el día de la notificación.

Efectivamente creaba confusión por un lado, computar los plazos fijados por meses y por años “de fecha a fecha” y, por otro, considerar que dicho plazo debía computarse desde el día siguiente a la notificación.

Si, por ejemplo, un acto es notificado el 13 de septiembre y se establece un plazo de un mes para recurrir, el plazo comienza a contarse –según la ley- desde el día siguiente de la notificación, esto es, desde el 14 de septiembre. Pero ¿cuándo debemos entender que finaliza el plazo de un mes? ¿el 14 o el 13 de octubre?

El criterio jurisprudencial unánime existente, y que ha recogido ahora la Ley 39/2015, indica que dicho plazo de un mes no acaba el 14 de octubre, sino que, éste finaliza el mismo día de la notificación pero al mes siguiente, esto es, el 13 de octubre. De no ser así, el plazo transcurrido sería de un mes y un día.

De esta forma, el legislador pretende aclarar la aplicación de la norma y despejar la frecuente duda que se generaba al respecto.

La ley establece que si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que expira el último día del mes, y, además,  cuando el último día del plazo sea inhábil, se prorrogará al primer día hábil siguiente.

En conclusión, tanto la aproximación de la regulación del cómputo de plazos a la ya existente en otros ámbitos jurídicos (inhabilidad del sábado), como la aclaración de las confusiones existentes sobre el día inicial y el día final en el cómputo de los plazos establecidos por meses y por años, dotan a la regulación de la Ley 39/15 en esta materia, de un mayor nivel de seguridad, también de sentido práctico al adaptar las posibilidades de presentación de escritos al funcionamiento ininterrumpido de los registros electrónicos.

Es cierto que la implantación de la administración electrónica genera no pocas inquietudes a las que trata de hacer frente el proceso de cambio normativo al que tratan de hacer frente -en materia administrativa- las leyes 39/15 y 40/15.

En el marco de esos elementos que generan preocupación en los interesados, la cuestión referida a plazos, su día inicial y final, así como los días hábiles, etc, debe estar regulada de forma clara e inequívoca. Esa parece que ha sido en este punto la intención del legislador y, desde luego, cabe esperar que aquélla siga presente en el significativo proceso de adaptación y cambio normativo que se ha inaugurado con estas dos leyes y que requerirá de un importante esfuerzo de desarrollo y aplicación.