Principales retos de la jurisdicción contencioso-administrativa en 2023

Como es bien sabido, la jurisdicción contencioso – administrativa resulta ser el orden especializado que resuelve las controversias en las que es parte la Administración Pública o que versan sobre actos y decisiones adoptadas por órganos de naturaleza administrativa; juzgando igualmente la inactividad de aquélla y las decisiones materiales adoptadas al margen de la legalidad, constitutivas de vías de hecho.

En los últimos años y de forma progresiva, viene incrementándose el volumen de litigiosidad en esta concreta jurisdicción, ya de por sí de notable demanda.

Y es que, en España y a diferencia de otros países de nuestro entorno, se constata a menudo la falta de instrumentos jurídicos tendentes a evitar la controversia judicial. En este sentido, destacamos la ineficacia de muchos de los recursos administrativos que se interponen (reposición o alzada, abocados en su mayoría al fracaso, por la sencilla razón de que la Administración actuante es juez y parte al mismo tiempo) y la escasa implantación de un sistema de mediación administrativa (piénsese en la figura del Defensor del Pueblo, el Defensor del Paciente o el Defensor Universitario que, a menudo, son incapaces, por insuficiencia de medios, competencias o incluso de su cuestionable parcialidad, de evitar litigios).

Ello implica que la gran mayoría de los conflictos entre la Administración y los ciudadanos, terminen resolviéndose en la meritada jurisdicción contencioso – administrativa, que los españoles perciben positivamente como garante de la legalidad administrativa.

Hacemos en este punto, una importante excepción en materia tributaria y en contratación pública, en las que se articulan recursos administrativos especiales, que sí evitan y/o restringen (en general, con acierto) la litigiosidad judicial.

Volviendo a la jurisdicción contencioso-administrativa, para el año 2023, se avecinan importantes conflictos a resolver en esta jurisdicción especializada. A saber, “ad exemplum” y entre otros muchos:

• El primer bloque lo integran los procesos de estabilización, al amparo de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

Dicha ley nació, como se explicaba en su Exposición de Motivos, con el objetivo de reforzar el carácter temporal de la figura del personal interino, aclarar los procedimientos de acceso a la condición de personal interino, objetivar las causas de cese de este personal, e implantar un régimen de responsabilidades disuasorio de futuros incumplimientos.

Sin embargo, ya desde su promulgación, la polémica estaba servida, enfrentando dos posturas antagónicas: la de aquellos que estudian y preparan oposiciones (incluso que ya son funcionarios de carrera), que claman por la vulneración de esos procedimientos de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; y la de aquellos que llevan años trabajando al servicio de las Administraciones Públicas, que se encuentran en ocasiones ante una difícil situación laboral y económica si no logran superar tales procesos, defendiendo una mayor laxitud de los mismos.

Aspirantes a las oposiciones para la consolidación de empleo en el SESCAM. (Foto: SESCAM)

Prácticamente desde todas las Administraciones Públicas, de ámbito local, autonómico y estatal, se han llevado a cabo los distintos trámites que marca la ley para poder realizar las convocatorias de los referidos procedimientos, a lo largo del año 2022: tanto los procesos selectivos de concurso-oposición para la estabilización del personal funcionario, los procesos de concurso y los selectivos del personal laboral.

Son ya muchas las demandas interpuestas sin ni siquiera estar resueltos los mismos. Y ello, por la impugnación de las Bases rectoras, de los criterios a tener en cuenta y méritos a valorar, que obviamente, generan una alta conflictividad.

Asimismo, cuando se produzca la resolución de dichos procesos y los correspondientes nombramientos, se duplicará el volumen de demandas. Ello ha llevado a que, desde algunos sectores, se venga reclamando incluso, la creación de Juzgados especializados en estos procesos de estabilización, ante la avalancha de recursos contenciosos – administrativos que se vaticina, tal y como sucediera, “mutatis mutandi”, con las cláusulas suelo y los Juzgados que al albor de las mismas se crearon.

• El segundo grupo de litigios en sede contencioso – administrativa, lo constituye los procesos de promoción interna en la Administración General del Estado, a raíz del acuerdo alcanzado el pasado mes de noviembre, entre el Ministerio de Hacienda y Función Pública con los sindicatos CCOO, UGT y CSIF, por el que se implanta un nuevo modelo de carrera promocional en la Administración General del Estado mediante la reducción del temario y la simplificación de las pruebas, así como el incremento de la importancia de la experiencia y recorrido laboral.

Dicho acuerdo ha puesto en pie de guerra a los A1, por entender que, dicho modelo degrada la función pública al rebajar sin justificación alguna y de forma sustancial, los conocimientos, capacidades y méritos en los cuerpos superiores. Y, por tanto, vulnera los principios básicos constitucionales para el acceso a la función pública, como son la igualdad, mérito y capacidad.

• No podemos olvidar tampoco otro asunto conflictivo: el anteproyecto de Ley de Función Pública, que desarrolla el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).

Dicha norma, aplicable a la Administración General del Estado, Organismos Autónomos, entidades gestoras de la Seguridad Social, entidades públicas empresariales, agencias estatales, autoridades administrativas independientes, universidades públicas no transferidas y demás entes de derecho público, trae importantes cambios, y el más comentado y que mayor polémica ha generado consiste en la evaluación del desempeño en el modelo de empleo público, por el que se valorará periódicamente la conducta profesional y se medirá el rendimiento o el logro de resultados de las trabajadores públicos.

La evaluación del desempeño tendrá efectos directos en la progresión de la carrera profesional, en los criterios para la provisión de puestos de trabajo, en la continuidad en el puesto de trabajo, en la percepción del complemento de desempeño y en la valoración de las necesidades formativas.

Dicha evaluación ha generado una importante controversia por la posibilidad de que primen cuestiones subjetivas y no se realice de forma garantista y transparente.

Ya se han anunciado movilizaciones contra el citado texto legal siendo, además, fuente de conflicto en sede judicial.

• Por otro lado, no podemos pasar por alto en la jurisdicción contencioso – administrativa en este año 2023, los numerosos procedimientos judiciales iniciados por responsabilidad patrimonial derivados de la pandemia covid-19, que a día de hoy se están ventilando.

La declaración del Estado de Alarma, en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, desencadenó la adopción de medidas de diferente naturaleza que hacían frente a la situación de emergencia sanitaria y protección de la salud y la seguridad de los ciudadanos. Por sentencia del Tribunal Constitucional de julio de 2021, se estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra este Real Decreto y se anularon y dejaron sin efecto determinados preceptos del mismo.

Tras el fin de la vigencia del precitado estado excepcional, los poderes públicos y las autoridades sanitarias, continuaron tomando medidas dirigidas a controlar los brotes y frenar los contagios.

Ante una nueva ola de contagios, recordemos que el Gobierno aprobó de nuevo la declaración del Estado de Alarma en virtud del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre. Esta segunda actuación, se tradujo en medidas hasta la fecha desconocidas, como el “toque de queda”, “cierre perimetral” o la limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados.

Este segundo texto normativo, también fue objeto de recurso de inconstitucionalidad que finalmente fue estimado parcialmente por sentencia de 27 de octubre de 2021, que al igual que la anterior anula y deja sin efectos determinados preceptos del Real Decreto impugnado.

Las medidas establecidas, tanto las estatales como las autonómicas, produjeron importantes efectos y consecuencias desfavorables para la población y para el sector empresarial e industrial, por lo que los perjudicados por las mismas interpusieron las correspondientes demandas de responsabilidad patrimonial, reclamando una compensación o resarcimiento de los poderes públicos por las pérdidas y cierres de negocios ocasionados.

El propio Gobierno, en la Exposición de Motivos del Real Decreto Ley 11/2020, de 31 de marzo, era consciente de que se iba a producir un notable incremento de asuntos en los órganos judiciales como consecuencia de reclamaciones por responsabilidad patrimonial, como de hecho así ha sucedido.

• Por otro lado, no podemos dejar de mencionar, la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional nº 147/2022 de 29 de noviembre, que estimaba la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en materia de notificaciones electrónicas, tan habituales hoy día.

La Sentencia referida, reprocha que la Administración Tributaria, debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo destinatario y, sin embargo, continuó con el procedimiento hasta la fase de apremio, sin remitir una sola notificación en papel.

Funcionarios en la delegación de Hacienda. (Foto: Miguel A. Montesinos/Levante)

Concluía el Tribunal Constitucional, considerando vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva aun no encontrándonos en un procedimiento sancionador, en tanto que, al desconocer primero el requerimiento de documentación y después la liquidación emitida, la empresa no pudo defenderse ni impugnar en plazo el acto administrativo en cuestión.

Dicha doctrina, podemos aventurar, será fácilmente trasladable a otros supuestos en los que sea parte Hacienda e incluso cualquier otra Administración.

• Asimismo, debemos mencionar los litigios planteados en base a la siempre novedosa e importante Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que, en numerosas ocasiones, en lo que respecta a la jurisdicción contencioso – administrativa, abre la veda de importantes pronunciamientos.

Véanse las sentencias en este último año 2022 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre interinos, en materia tributaria (modelo 720), o responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

• Por último, debemos de hacer alusión, a los importantes desequilibrios que se están produciendo en materia de contratación pública, a consecuencia de la crisis de materia de materia primas y el incremento general de precios que venimos padeciendo.

Estas circunstancias, están provocando que determinados contratistas, no puedan ejecutar los contratos que le fueron adjudicados en los términos expresamente pactados o que pudiendo, incurran en pérdidas (en algunas ocasiones, de cierta envergadura). A la vista de ello, están solicitando bien la resolución de sus contratos, bien el restablecimiento por riesgo imprevisible.

Tras las diferentes desestimaciones en sede administrativa, quedamos expectantes a las decisiones judiciales que al respecto se vayan sucediendo en los próximos meses.

En definitiva, este año 2023 viene cargado, en lo que a la jurisdicción contencioso-administrativa se refiere, de muchos litigios y de muy diversa índole. Y como juristas especializados en la materia no podemos sino instar a que nos depare una justicia de calidad que sirva fielmente a los ciudadanos, en sus legítimas aspiraciones frente a la Administración Pública.