Prohibido combinar prestaciones en contratos mixtos sin autorización expresa en las bases

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera) núm. 968/2024, de 3 de junio de 2024. R. Cas. 3073/2021. Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.

Objeto y planteamiento del recurso de casación

• El Consorcio para la Gestión Integral de Residuos Sólidos de Salamanca y la mercantil FCC Medio Ambiente, S.A. recurren en casación la sentencia de 4 de enero de 2021 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid (Sección Primera), en materia de contratación administrativa. La sentencia recurrida había estimado el recurso formulado por Urbaser, S.A.U. y anuló el acuerdo de adjudicación de un contrato mixto de servicio, obra y suministro sobre transferencia y tratamiento de residuos y puesta en funcionamiento de diversa maquinaria, declarando su oferta inadmisible.
• Los recursos fueron admitidos por auto de 16 de febrero de 2023, que declaró de interés casacional determinar, en atención a la naturaleza de los contratos mixtos, definidos en el artículo 18 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, la relación que guardan entre sí las distintas prestaciones que los componen con especial referencia a la incidencia que la misma pudiera tener en la valoración de los distintos criterios a ponderar en una adjudicación contractual.
• El Consorcio para la Gestión Integral de Residuos Sólidos de Salamanca argumenta en su recurso que las diversas vertientes de un contrato mixto permiten su tratamiento conjunto en las ofertas, frente a lo que se declara en la sentencia impugnada. Invoca también la infracción de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que menciona por excluir que un licitador lleve a cabo una operación integradora de la valoración de las distintas prestaciones de un contrato.
• Por su parte, la mercantil FCC Medio Ambiente, S.A. sostiene que la unidad funcional de las distintas prestaciones de un contrato mixto se refleja en la formulación de las ofertas y en la aplicación de los criterios de adjudicación, de forma que la imputación de parte del coste de una prestación al precio ofertado para otra prestación es posible, puesto que las prestaciones que conforman el contrato mixto se configuran como un todo unitario. Al prohibir tales prácticas no prohibidas por las bases de la convocatoria, la sentencia recurrida ha infringido la jurisprudencia sobre el carácter vinculante de los pliegos del contrato. Aduce también la infracción de la jurisprudencia comunitaria sobre la admisibilidad del precio cero.
• La parte recurrida defiende la corrección jurídica de la sentencia de instancia y sostiene que son los pliegos de condiciones precisamente los que han establecido la separación e individuación de las prestaciones, y sus costes y valoraciones.

(Imagen: E&J)

Sobre la configuración de los contratos mixtos

Los contratos mixtos están contemplados en el artículo 18 de la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre). Los artículos 18 y 34 de la citada Ley tienen el siguiente tenor literal:

• El artículo 18 se ocupa de determinar a qué prestación de las diversas que integran un contrato mixto ha de darse preferencia a la hora de dilucidar el régimen jurídico que ha de regir la tramitación y adjudicación.
• El precepto trata a las diversas prestaciones de forma individualizada.
• Es la importancia de cada una de las prestaciones la que determina las normas a aplicar.
• Lo anterior no obsta a que, según dispone el artículo 34.2, las prestaciones de un contrato mixto estén necesariamente vinculadas entre sí y sean complementarias.

Razonamiento del Tribunal Supremo para resolver el debate casacional

• “La tensión entre lo que resulta admisible en las ofertas de quienes concurren a la licitación de un contrato mixto y el necesario respeto a las bases del concurso no puede determinarse de forma unívoca y general, pues habrá que estar en todo caso a los concretos términos de las bases de cada convocatoria y estas disponen de una amplia libertad a la hora de determinar las condiciones del concurso”.
• “Tanto las bases como su interpretación y aplicación por los concursantes y, en último término, por la comisión que haya de resolver la adjudicación, han de respetar el principio de igualdad y no discriminación entre los competidores”.
• En el caso de autos, la parte recurrente sostiene que “la combinación de las distintas prestaciones no estaba prohibida por las bases, que se ajustaban a la unidad esencial y finalidad del contrato mixto y que respondía a una racionalidad económica”. Sin embargo, el Tribunal Supremo considera que “la combinación de los elementos de las prestaciones del contrato mixto no estaba prevista en las bases y permitía a FCC Medio Ambiente obtener una ventaja competitiva no previsible para los restantes concursantes”.
• De la anterior consideración se deriva la consecuencia de que: “lo relevante no es tanto que las bases no prohibieran tal combinación, sino que no preveía tal posibilidad”. Lo que se contemplaba era cada prestación de forma separada con sus propios requisitos en cuanto a precio y plazos.
• Por tanto, para que los concursantes pudieran combinar los requisitos de las distintas prestaciones de forma que hacerlo no constituyera una ventaja ilegítima, las bases tenían que haber admitido, aunque fuese implícitamente, tal posibilidad, de forma que todos los concursantes hubieran podido aprovechar tal flexibilidad.
• No es suficiente apelar a la unidad funcional del contrato para que un concursante pueda alterar o modificar discrecionalmente las condiciones que para cada prestación estén previstas en las bases, pues ello permitiría adquirir una ventaja competitiva imprevista que alteraría el concurso en un sentido discriminatorio para el resto de los concursantes.
• En base a los razonamientos expuestos, desestima el Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que considera ajustada a derecho.

Respuesta a la cuestión de interés casacional

• “Solo resulta posible combinar los elementos previstos en las bases para las diversas prestaciones que integran un contrato mixto cuando tal posibilidad esté contemplada en las propias bases o se deduzca con claridad de ellas, sin que en ningún caso la flexibilidad en la interpretación de los requisitos previstos en las bases para las diferentes prestaciones por parte de un concursante pueda otorgarle a este una ventaja competitiva al resultar imprevisible para el resto de aspirantes al contrato”.