Recurribilidad de los acuerdos de la Junta de Gobierno de los Colegios Profesionales

Mediante sentencia dictada el pasado 3 de junio de 2024, por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo n.º 971/2024, se plantea una interesante doctrina sobre la impugnación de los acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno de los Colegios Profesionales. En este caso, se trataba del Colegio de Procuradores de Madrid.

La sentencia recurrida había sido dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que había desestimado previamente el recurso de apelación contencioso administrativo interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo n.º 7 de los de Madrid de 10 de noviembre de 2020.

El proceso inicial ante el Juzgado, partía del recurso de la actora frente a varios acuerdos del Colegio, así como preceptos del Reglamento de Cuota Colegial. El acto administrativo, directamente impugnado, acordó la baja de la actora en el ejercicio de la profesión como consecuencia del impago de la cuota colegial variable. La recurrente también impugnaba el Acuerdo de la Junta General Extraordinaria, celebrada el 1 de julio de 2004, por el que se aprobó el Reglamento de Cuota Colegial Ordinaria que aprobó las cuotas colegiales.

La cuestión que se considera de interés casacional, una vez llega el recurso al Supremo, consistió en determinar: (i) si la publicación del Reglamento de la cuota colegial del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 1 de julio de 2004 en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid es un requisito esencial para su eficacia en relación con los art. 9.3 de la CE, art. 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común (actual art. 131.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común); (ii) si la validez del Reglamento de cuota colegial del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 1 de julio de 2004 debe estar sujeto al requisito del art. 9.1 c) de la Ley 2/1974, de Colegios profesionales, debiendo estar visados por el Consejo General de Procuradores, a efectos de su validez; y (iii) si la naturaleza de las cuotas colegiales es pública o privada a los efectos del art. 2.1 y 9.2 a) y b) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, en relación con los art. 9 y 10 de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006.

Juzgados Contencioso Administrativo. (Imagen: archivo)

El Tribunal Supremo comienza su exposición recordando la naturaleza de los Colegios Profesionales. En este sentido, aduce que, los Colegios Profesionales como «Corporaciones de derecho público, amparadas por la ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines».

La doctrina los suele calificar como «entes de base asociativa a los que se atribuye la consideración de Administraciones públicas en cuanto ejercen las funciones públicas que el legislador les asigna».

En este sentido, la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, han destacado la base asociativa y privada de estos entes, al mismo tiempo que el ejercicio de determinadas funciones públicas -STC 3/2013, de 17 de enero que se reitera en sentencias posteriores SSTC 46/2013 y 50/2013, ambas de 28 de febrero; 63/2013, de 14 de marzo y 89/2013, de 22 de abril).

A continuación, respecto de la naturaleza de las cuotas colegiales, mantiene que, tradicionalmente la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sostenido que las cuotas colegiales tienen naturaleza jurídico-privada (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4, de 8 de abril de 1992, recurso núm. 1969/1990, FF.JJ. 4 y 5; pudiéndose citar también entre otras muchas la STS, Sala 3. Sección 6.de 28 de febrero de 2005, rec. 28/2003, F.J. 4).

La recurrente en casación, pretende que la jurisprudencia que sostiene la naturaleza privada de las cuotas, debe ser revisada cuando se trata de colegios de adscripción obligatoria por entender que en estos casos las cuotas colegiales se exigen como obligatorias a sus destinatarios por el mero hecho de la colegiación. Entiende que en estos casos las cuotas tienen naturaleza de «prestaciones patrimoniales de carácter público «al revestir la nota de coactividad, quedando sujetas el principio de reserva de ley (art. 31.3 CE).

Sin embargo, el Supremo contesta argumentando que, la aprobación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada Colegio y las cuotas variables exigibles a los colegiados tienen naturaleza privada, también en el caso de los colegios de adscripción forzosa, sin que puedan considerarse prestaciones de carácter público o tasas y, por lo tanto, su modificación no está reservado a norma de rango de ley. Sin olvidar que la posibilidad de adoptar este tipo acuerdos se contempla en la Ley de Colegios Profesionales cuyo artículo 5 j) establece como función de estos, proveer su sostenimiento económico mediante los medios necesarios, de la misma forma que la Ley 19/1997 de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid establece en su art. 14 h) la función de establecer y exigir las aportaciones económicas de los colegiados.

Y además que, el control judicial de los acuerdos de estas corporaciones de base privada que aprueban cuotas económicas que han de satisfacer sus colegiados y que tienen una naturaleza privada, sin ejercer funciones públicas, es una cuestión ajena a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Fachada del Tribunal Supremo. (Imagen: Poder Judicial)

Así, queda claro que, las pretendidas irregularidades en que pudiesen haber incurrido los acuerdos corporativos que fijaron tales cuotas, tanto desde la perspectiva meramente procedimental como por su contradicción con otras normas del ordenamiento jurídico, incluyendo su eventual oposición a las Directivas comunitarias, es una cuestión ajena a esta jurisdicción contencioso-administrativa que debe ser analizada por la jurisdicción civil

Una vez expuestos los argumentos precedentes, la Doctrina jurisprudencial que establece el Tribunal Supremo en respuesta a las cuestiones de interés casacional planteadas son las siguientes:

• Los colegios profesionales, aun los de adscripción obligatoria, son entidades de base asociativa y privada que ejercen determinadas funciones públicas. Los acuerdos adoptados por la Junta de gobierno en relación con las cuotas que han de pagar sus miembros por su pertenencia al colegio no tienen la consideración de disposiciones administrativas normativas de alcance general, sino acuerdos corporativos dirigidos a sus colegiados que tienen carácter privado sin perjuicio de se apliquen y sean vinculantes para ellos.
• No estamos ante una disposición administrativa, cualquiera que sea su denominación, y, por lo tanto, no necesitan ser publicados en el BOE para ser eficaces, ni les resulta de aplicación el artículo 52 de la Ley 30/1992 referido a las disposiciones administrativas.
• Los Acuerdos de la Junta de Gobierno de un Colegio profesional que establecen o modifican la cuota colegial, se enmarcan dentro del ámbito financiero de cada Colegio y las cuotas variables exigibles a los colegiados tienen naturaleza privada, también en el caso de los colegios de adscripción forzosa, sin que puedan considerarse prestaciones de carácter público o tasas y, por lo tanto, su modificación no está reservado a norma de rango de ley.
• El control jurisdiccional de los acuerdos corporativos, que fijan estas cuotas de naturaleza privada por una corporación de base privada y sin relación con el ejercicio de funciones públicas, es una cuestión ajena a la jurisdicción contencioso-administrativa, de modo que las pretendidas irregularidades en que pudiesen haber incurrido los acuerdos de la Junta, tanto desde la perspectiva meramente procedimental como por su contradicción con otras normas del ordenamiento jurídico, incluyendo las Directivas comunitarias, es una cuestión ajena a esta jurisdicción contencioso-administrativa, que debe ser analizada por la jurisdicción civil.