Reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa por la Ley de Agilización Procesal
Reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa por la Ley de Agilización Procesal
Por Jordi Fontquerni Bas. Procurador de los Tribunales.
EN BREVE: «La Ley 37/2011 de Medidas de agilización procesal ha modificado algunos artículos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Es una lástima que una Ley que fue aprobada, sin prácticamente discusión jurídica en la Comisión de Justicia y apenas rectificada posteriormente en el trámite del Senado y el Congreso, se vea reformada casi cada año. La precipitación política, la falta de reflexión, la omisión de cualquier análisis contradictorio lleva a los políticos a aprobar textos legales que luego el tiempo se encarga de modificar una y otra vez con la inseguridad jurídica que ello produce a los profesionales del Derecho.
Nos encontramos, por lo tanto, con una nueva modificación que no será la última, y que se cobija en el título de agilización procesal, con afectación a las normas procesales de las cuatro jurisdicciones.»
El propio Preámbulo o Exposición de Motivos hace alusión a que se han aumentado los litigios en los órganos jurisdiccionales, lo que es sinónimo, dice la Exposición de Motivos, de que el ciudadano confía cada vez más en la Administración de Justicia. Nada más lejos de la realidad. Por lo que se refiere a la Jurisdicción Contencioso-administrativa si, efectivamente, ha aumentado la presentación de recursos contenciosos-administrativos no es precisamente porque el ciudadano confíe en la Administración de Justicia, sino porque se ve obligado a ello por una Administración Pública que es lenta en resolver, que dicta actos administrativos en contra de constantes y reiterados criterios jurisprudenciales, sin que nadie se preocupe de ello.
Esto es lo importante, todo lo demás es accesorio. El ciudadano acude al órgano jurisdiccional por necesidad, no por placer y porque la propia actividad administrativa le obliga a ello. No tiene más remedio, a diferencia de otros países más respetuosos con el ciudadano.
Si se hubiese pretendido agilizar verdaderamente la Administración de Justicia, por lo que se refiere a la Jurisdicción Contencioso-administrativa, convendría comenzar por la supresión del vergonzante silencio administrativo que es siempre retardador en acudir al órgano jurisdiccional competente. Se deberían reducir los plazos, especialmente los que obligan a un determinado acto procesal a la Administración Pública, se debería obligar a entregar el expediente administrativo en el plazo de diez días y el expediente entero, sin omisiones retardadoras para evitar la apariencia de entregar unas cuantas hojas, esperar a que el justiciable pida complemento de expediente, lo acuerde el Juez o el Tribunal y así disponer más tiempo para conformar el indicado expediente.
Se pretende reducir trámites nada menos que en la fase de prueba, cuando es bien sabido que esta fase es la más importante del proceso, pues las alegaciones sin prueba no sirven para formar la convicción del Juez o Tribunal. La prueba es esencial para demostrar las irregularidades legales del acto administrativo. ¿Quién es tan osado de renunciar a la prueba? Nadie, absolutamente nadie, porque ello supondría dejar en manos de la Administración Pública autora del acto administrativo impugnado, la suerte de la pretensión ejercitada en la demanda. La única posibilidad de demostrar las mencionadas irregularidades es en la fase de prueba, que aquí se intenta aligerar con el fin de que el Juez dicte sentencia cuanto antes, cuando hay otros trámites que no inciden directamente en las obligaciones formales y materiales del justiciable que bien podían ser modificados, especialmente todos aquellos que puedan recortar las prebendas y privilegios procesales de la Administración Pública. Solamente en cuestiones estrictamente jurídicas, donde no existan hechos o alegaciones que merezcan prueba, se podrá aplicar la presente modificación.
Aparecen determinadas normas en materia competencial, debiendo destacar la modificación del artículo 14 de la LJCA, en el sentido de que cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado. Asimismo, cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.
Como gran novedad se cita el caso del procedimiento abreviado, cuando el recurrente no pide el recibimiento a prueba, ni la Administración Pública solicita la celebración de vista. ¿Cuántos recursos pueden adaptarse a este requisito? Pocos. No obstante, esta modificación se fundamenta en la intención de reducir trámites y dotar de mayor agilidad a la fase probatoria. Pero, indico que el proceso ordinario no queda afectado por esta reforma, que se reduce sólo al procedimiento abreviado del que conocen los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
Modificación sustancial es la elevación de la cuantificación económica del recurso de apelación a 30.000 euros (artículo 78.3 y artículo 81.1ª LJCA), límite que también afecta ahora al procedimiento abreviado, mucho menos de lo que había sido objeto de discusión en las sesiones parlamentarias, donde se llegó a barajar la cifra de 50.000 euros. Siguiendo en esta línea económica, carece de justificación la elevación a 600.000 euros del recurso de casación (artículo 86.2 LJCA).
Es esta una reforma que sólo favorece al Tribunal Supremo. Ello es así, por cuanto en primer lugar, esta medida sólo tiene por destinatario al Tribunal Supremo, que agobiado por un mal reparto competencial adolece de un retraso monumental en la resolución de los recursos pendientes todavía de sentencia. De este modo se verá aliviado el Tribunal Supremo, pero la contraparte es que las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia se convertirán en verdaderos Tribunales Supremos en el territorio de su respectiva Comunidad Autónoma, pues pocos recursos de casación llegarán al Tribunal Supremo. También se eleva la cuantía para la unificación de doctrina de sentencias dictadas por el Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia (artículo 96.3 LJCA).
Sin embargo, para el recurso de casación para la unificación de doctrina de las sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo, se establece una limitación mínima de 30.000 euros en lugar de los anteriores 18.000 euros (artículo 99.2 LJCA).
Se utiliza el límite cuantitativo para la procedencia del recurso, tanto de apelación, casación, como de unificación de criterio. Esta es una mala práctica, verdaderamente endémica del legislador español, quien cree que la cuantía determina la importancia, relevancia o trascendencia del proceso y no es así exactamente. Puede haber recursos que den lugar a procesos donde la discusión jurídica, tanto en el aspecto material como formal, no necesariamente dependa de su cuantificación económica, por plantearse cuestiones que pueden ser relevantes y, sin embargo, por el hecho de no alcanzar una cuantía determinada, quedan fuera de la segunda instancia o del recurso de casación para unificación de doctrina.
Poca novedad efectiva aparece en la modificación del artículo 135 LJCA, cuando los interesados alegaran la concurrencia de circunstancias de especial urgencia en el caso, el juez o tribunal sin oír a la parte contraria, en el plazo de dos días podrá mediante auto:
1.- Apreciar las circunstancias de especial urgencia y adoptar o denegar la medida, conforme al artículo 130. Contra este auto no se dará recurso alguno. En la misma resolución el órgano judicial dará audiencia a la parte contraria para que en el plazo de tres días alegue lo que estime procedente o bien convocará a las partes a una comparecencia que habrá de celebrarse dentro de los tres días siguientes a la adopción de la medida. Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo en su caso o bien celebrada la comparecencia, el juez o tribunal dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada, el cual será recurrible conforme a las reglas generales.
2.- No apreciar las circunstancias de especial urgencia y ordenar la tramitación del incidente cautelar conforme al artículo 131, durante la cual los interesados no podrán solicitar nuevamente medida alguna al amparo del presente artículo.
Pero en los supuestos que tengan relación con actuaciones de la Administración en materia de extranjería, asilo político y condición de refugiado que impliquen retorno y el afectado sea un menor de edad, el órgano jurisdiccional oirá al Ministerio Fiscal con carácter previo a dictar el auto al que hace referencia el apartado primero de este artículo.
Se da una nueva redacción al artículo 139 apartado 1, que introduce poca novedad, que queda redactado en los siguientes términos:
«1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.»
Ello significa, entre otras cosas, que la imposición de costas es preceptiva, al dictar sentencia o auto, a la parte a quien se rechacen sus pretensiones, salvo que aparezcan dudas de hecho o de derecho. Se impone el criterio del vencimiento en primera instancia. Esta imposición de costas ya aparecía en la anterior redacción, incluso con mejor técnica legislativa cuando en el segundo párrafo del apartado primero del mismo artículo 139, la imposición de costas dependía de que en caso contrario se pudiera afectar a la finalidad del recurso.
Para terminar, añadir que las modificaciones indicadas no son verdaderas medidas que permitan la agilización procesal, ni esa ha sido tampoco la intención del legislador, que de haberse propuesto agilizar verdaderamente el proceso contencioso-administrativo, hubiese empezado por poner en el mismo plano de igualdad a la Administración Pública, autora del acto administrativo impugnado y al particular, esto es, al justiciable. Hubiese, asimismo, reducido los plazos, limitando las potestades administrativas. ¿Por qué no se obliga de una vez a la Administración Pública a cumplir exacta y fielmente las sentencias firmes? La fase de ejecución de sentencias se eterniza a través de escritos y más escritos pidiendo la ejecución que, en ocasiones, no llega por dilaciones de la Administración Pública.
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