Responsabilidad patrimonial e inscripción registral

La expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial son figuras distintas. No pueden usarse indistintamente para obtener una indemnización de la Administración. Cada una de ellas tiene su ámbito, objeto y procedimientos propios. Sus diferencias son sustanciales. Tienen un fundamento constitucional diverso.

La expropiación consiste en una privación singular de derechos e intereses patrimoniales de los particulares, acordada imperativamente por la Administración, que encuentra su fundamento en el interés general, previamente apreciado con una declaración de una utilidad pública o de interés social.

Excluye la idea de antijuridicidad en el actuar administrativo que priva o menoscaba los derechos de los particulares afectados. Con la expropiación no se causa técnicamente un daño, una lesión en sentido jurídico, al expropiado pues está obligado a soportar la privación de sus bienes y derechos, que trae causa del ejercicio de una potestad legítima de la Administración.

La expropiación forzosa es el resultado del ejercicio de un poder jurídico abstracto y genérico –potestad–atribuido a la Administración pública con la específica finalidad de privar de derechos e intereses particulares en aras de satisfacer otro general considerado prevalente. Constituye un iubere iussum. En correlación con dicho poder de la Administración, el expropiado se encuentra en una situación de sujeción que tiene el deber de soportar, si bien también goza del derecho a ser compensado por la privación de los derechos a que se ve sometido.

Por el contrario, la responsabilidad patrimonial es un mecanismo de garantía del administrado frente a las Administraciones públicas, a fin de asegurar la compensación de los daños (perjuicio injusto) que sufren a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. 

La responsabilidad se articula sobre la idea de la antijuridicidad de los daños causados. No se construye técnicamente sobre la noción de potestad –y su correlato, la sujeción– como la expropiación. Lo hace sobre el concepto de obligación. Esto es, sobre la modalidad de las situaciones de deber en que, en el seno de una relación jurídica, un sujeto –en este caso la Administración– se encuentra constreñido a observar una conducta encaminada a satisfacer un interés ajeno, en este caso, del lesionado, que tiene reconocido legalmente el poder de exigir dicha satisfacción –iubere licere-.

Ayuntamiento de Madrid. (Imagen: E&J)

Como se ha señalado, ambas figuras tienen además diferentes fundamentos. La expropiación forzosa lo encuentra en el artículo 33.3 de la Constitución, que previene que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”. 

La responsabilidad patrimonial, por su parte, lo hace en el artículo 106.2 del Código Político, que establece que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Ambas figuras tienen regulaciones legales distintas –la Ley de 16 de diciembre de 1954, para la expropiación forzosa y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público para la responsabilidad patrimonial–; objetos distintos –los derechos e intereses patrimoniales y todos los bienes y derechos respectivamente– y procedimientos también diferenciados. Tienen un alcance muy diverso. 

Mediante la expropiación, la Administración adquiere la propiedad de los bienes expropiados, los hace suyos. Mediante la responsabilidad patrimonial, la Administración no adquiere nada; sólo compensa a su propietario los daños que le ha causado en sus bienes. La expropiación es un acto traslativo de dominio. 

La responsabilidad por su parte tiene naturaleza estrictamente compensatoria de perjuicios. Ambas figuras tienen también un tratamiento presupuestario distinto. Para pagar las indemnizaciones devengadas con ocasión de unas y otras, se precisa en ambos casos la correspondiente dotación presupuestaria pública. 

Ahora bien, hay una diferencia notable en el derecho estatal: las partidas destinadas al pago de las indemnizaciones de expropiación forzosa no son automáticamente ampliables. En caso de inexistencia o insuficiencia del crédito, ha de dotarse uno o ampliarse su cuantía para poder abonarlas.

(Imagen: E&J)

Sin embargo, en el caso de las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial, sí lo son. En teoría, la Administración no puede alegar como excusa formal para el impago de las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial una insuficiencia del crédito presupuestario existente. Es automáticamente ampliable.

Esta última circunstancia hace que, en ocasiones, cuando el procedimiento expropiatorio está ya cerrado, la Administración acuda a la vía de la responsabilidad patrimonial para indemnizar daños que deberían serlo en aquel. Se consigue así evitar la iniciación de un nuevo procedimiento expropiatorio, la limitación del crédito presupuestario existente y la farragosa tramitación de un suplemento de crédito o de un crédito extraordinario.

La infracción de las reglas delimitadoras del objeto de cada uno de los procedimientos es irrelevante en la práctica en muchos casos. Pero hay uno en el que no lo es.

No es inusual que, con ocasión de la ejecución de una obra pública –piénsese en una carretera–, la Administración ocupa una superficie de un particular que no estaba contemplada en el proyecto y sobre ella la construye. 

La reposición a la situación anterior resulta inviable y la ocupación queda consolidada. Es claro que el particular tiene derecho a ser compensado por la privación de su derecho de propiedad. Y la Administración debe adquirir la propiedad de porción ocupada. 

La única vía para hacerlo es el procedimiento expropiatorio. Para ello, debe tramitarse el correspondiente expediente en el que se incluirá el terreno verdaderamente ocupado. Pero, como ya se ha dicho, esta solución es complicada y presenta el inconveniente presupuestario antes citado.

Las Administraciones Públicas tramitan entonces y en muchos casos un expediente de responsabilidad patrimonial para resarcir al propietario. Y, con base en la resolución de reconocimiento de indemnización y de justificación de su pago, instan la inscripción registral de dominio a su favor de la finca ocupada. Consideran que la resolución de indemnización –y la justificación de su pago– ampara su solicitud. Dan por supuesto que esa resolución es un acto jurídico traslativo que les permite hacerlo.

Ante estas solicitudes de inscripción, sólo cabe la denegación. La resolución de reconocimiento de indemnización y de su pago, contenida en el correspondiente documento administrativo, no es título inscribible como traslativo de la propiedad. 

Con el abono de la indemnización, la Administración ni hace ni puede hacer suya la propiedad de ningún inmueble, pues ni el procedimiento seguido es adecuado, ni el título jurídico que lo sustenta correcto ni el pago tiene causa traslativa de dominio, sino simplemente compensatorio de unos perjuicios irrogados a un particular. El resarcimiento de unos daños, aunque sea equivalente al valor de la finca, no transmite su propiedad; sólo compensa los perjuicios.