Posible inconstitucionalidad del Real Decreto-ley de ahorro energético

La crisis energética que se está sufriendo con especial virulencia en Europa está afectando de un modo contundente a los ciudadanos residentes en España. Ello ha llevado a adoptar medidas de naturaleza legislativa que pueden llegar a considerarse polémicas o, al menos, inadecuadas por el camino que se ha escogido en la forma y en el fondo.

Habiéndose convalidado el Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural, se pueden plantear cuestiones sobre su posible inconstitucionalidad por presentar ciertas contradicciones o divergencias respecto de varios factores jurídicos esenciales regulados en la Constitución.

Los ámbitos en los que se pueden encontrar vicios de inconstitucionalidad en todo lo referido a la regulación energética se refieren a las cuestiones de la competencia legislativa, la adecuación del real decreto-ley como instrumento para legislar por el Gobierno y la idoneidad del régimen sancionador. Cada uno de esos aspectos merece un análisis separado.

«La crisis energética que se está sufriendo con especial virulencia en Europa está afectando de un modo contundente a los ciudadanos residentes en España» (Foto: E&J)

Vicios en cuanto a la competencia legislativa

En primer lugar, habría que comprobar la cuestión de las competencias legislativas. Como afirma Mariano Bacigalupo Saggese en “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de energías renovables”, artículo publicado en Revista d’estudis autonòmics i federals, la regulación energética a cargo del Estado se pueden amparar en varios numerales del artículo 149.1 de la Constitución que recogen competencias exclusivas en relación con las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución), la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 149.1.18ª de la Constitución), la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y para la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial (artículo 149.1.22ª de la Constitución) y las bases del régimen minero y energético (artículo 149.1.25ª de la Constitución).

Ello debe tenerse en consideración sin olvidar la cláusula de prevalencia del artículo 149.3 de la Constitución, en cuya virtud la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Precisamente, se podría afirmar que las disposiciones estatales sobre regulación energética se aplican preferentemente frente a las disposiciones autonómicas, incluso en cuanto a edificios públicos autonómicos, pero puede haber contradicción con las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas en torno a la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial (artículo 148.1.18ª de la Constitución) y gestión del comercio en el territorio autonómico (por poner un ejemplo, el artículo 26 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aunque hay argumentos para entender que la competencia del Estado sobre la política económica nacional prevalece).

Adecuación del real decreto-ley como instrumento para legislar por el Gobierno

Resulta indispensable tener presente que el artículo 86 de la Constitución establece que “en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general”.

La extraordinaria y urgente necesidad parecía existir, pues, “en las actuales circunstancias geopolíticas, resulta de extraordinaria y urgente necesidad adoptar un conjunto de medidas encaminadas a favorecer el desarrollo de los gases renovables facilitando su inyección a la red de transporte y distribución de gas natural existente”, habiéndose manifestado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982, de 31 de mayo, que, “sin perjuicio del posible y anterior control jurídico-constitucional que corresponde a este T.C., en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma por vía de Decreto-ley”, si bien “no les autoriza esta competencia, sin embargo, para incluir en el Decreto-ley cualquier género de disposiciones: ni aquéllas que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de lo contenido. no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad”.

“No les autoriza esta competencia, sin embargo, para incluir en el Decreto-ley cualquier género de disposiciones» (Foto: Congreso)

Sin embargo, la norma afecta a la libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución, que es uno de los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, habiéndose indicado sobre el precepto en la Sentencia del Tribunal Constitucional 135/2012, de 19 de junio, “se ejerce dentro de un marco general configurado por las reglas, tanto estatales como autonómicas, que ordenan la economía de mercado”. De este modo, se puede indicar que, si bien concurría la extraordinaria y urgente necesidad en el momento de aprobarse el Real Decreto-ley 14/2022, se regulan aspectos propios de la libertad de empresa por una norma que no se puede referir a esa materia, pero puede añadirse que se extiende a detalles vinculados al derecho de propiedad del artículo 33 de la Constitución que, como expresa Antonio Martínez Marín en “El Decreto-ley 14/2022: Una barbarie jurídica convalidada”, provocarían igualmente la necesidad de clarar la nulidad del real decreto-ley.

Régimen sancionador por el incumplimiento de las medidas de ahorro energético

Con algo de sorpresa se puede descubrir que no hay un régimen sancionador propio, debiendo acudirse al Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios, que por su artículo 43 remite a los artículos 30 a 38 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, sobre infracciones administrativas, con una diferenciación en cuanto a las sanciones que resulta pasmosa: las infracciones leves se sancionan con multas de hasta 60.000 euros; las infracciones graves se sancionan con multas de hasta 6.000.000 euros; y las infracciones muy graves se sancionan con multas de hasta 100.000.000 euros. Ello lleva a cuestionarse la adecuación de las infracciones y sanciones del Ley 21/1992 para el incumplimiento de las medidas de ahorro energético, pues esa configuración de las conductas sancionadas y de las consecuencias previstas puede atentar contra los principios de tipicidad y de proporcionalidad que deben respetarse, en aras de la seguridad jurídica, conforme al artículo 25 de la Constitución.

Ciertamente, el Real Decreto-ley 14/2022 es consecuencia de las circunstancias de tiempo y lugar en las que se aprobó y de la premura con la que se quiso sacar adelante un texto que se hizo para paliar los problemas de la crisis energética, pero acudiendo a una forma basada en una lógico escasamente idónea para las necesidades de cooperación y colaboración que se requieren en la actualidad, habiendo quedado contrastado que mejor era buscar un consenso con la oposición en las Cortes Generales y con las Comunidades Autónomas, que, de un modo u otro, haría falta igualmente para adoptar muchas otras medidas que pueden resultar indispensable para el largo plazo de cara a la coyuntura económica en la que se encuentra el país y cuyo empeoramiento podría verse prontamente si se siguen prolongando los efectos de la incidencia del conflicto bélico de Ucrania en muy diversos ámbitos de los mercados para materias primas, gas, electricidad y otros elementos, cuya contundencia se podrá contrastar en España según varios organismos, siendo merecido destacar lo ya afirmado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Esa configuración de las conductas sancionadas y de las consecuencias previstas puede atentar contra los principios de tipicidad y de proporcionalidad que deben respetarse

Existen bastantes posibilidades de terminar viendo una sentencia del Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad de algunos aspectos del Real Decreto-ley 14/2022, principalmente por la afectación del derecho a la libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución junto con el derecho a la propiedad del artículo 33 de la norma fundamental y la remisión al régimen sancionador del Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios, que resulta de dudosa tipicidad y proporcionalidad para todo lo que respecta al ahorro energético. No obstante, corresponde al Tribunal Constitucional declarar la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 14/2022, algo sobre lo que no hay certeza alguna, pues podrá estimar cualquier recurso de inconstitucionalidad que se haya presentado o rechazarlo, sin que resulte posible saber cuándo saldrá la eventual sentencia. ¿Será dentro de seis meses o dentro de un año? Los miembros del Tribunal Constitucional han demostrado ser amantes del suspense y no van a cambiar su dinámica con una norma que ha sido tan políticamente consensuada como jurídicamente coherente en su redacción.