Los presidentes de Contencioso de los TSJ deben aclarar la reforma de las costas procesales

El pasado mes de junio tuvo el encuentro de los presidentes de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) y de la Audiencia Nacional (AN), reunidos en Murcia para abordar diversos temas de actualidad, y novedades jurisprudenciales.

Una de las cuestiones sobre las que se anunció que se trataría en dicho encuentro, tenía que ver con las costas procesales en el orden Contencioso-Administrativo, y las novedades jurisprudenciales al respecto.

En este sentido, y antes de entrar en las conclusiones alcanzadas al respecto por los presidentes de las Salas de los TSJ, conviene traer a colación la regulación legal de esta materia.

Originariamente las costas en contencioso-administrativo no se imponían a la parte vencida, salvo que el Tribunal apreciara mala fe o temeridad en su actuar. Consecuentemente, era excepcional que las sentencias contuviesen pronunciamiento alguno sobre su imposición, aunque pudieran existir dudas de la fundamentación jurídica del recurso.

Esta situación se modificó cuando la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal introdujo el criterio del vencimiento para la imposición de las costas. Por ende, esta manera de proceder se encuentra dispuesta en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) por cuya virtud, se establece que las costas en el contencioso-administrativo se imponen a la parte cuyas pretensiones sean rechazadas, salvo que el Tribunal aprecie en el caso, serias dudas de derecho o de hecho.

Las costas pues, tienen una finalidad disuasoria, castigando a quien temerariamente interpone una acción, imponiendo así la obligación de sufragar todos los gastos de la contraparte derivados del litigio.

Sin embargo, en la práctica, la imposición de costas en contencioso-administrativo, ha sido una cuestión de extenso debate, puesto que a diferencia de lo que suelen ser los litigios civiles, en el que las partes litigantes son, habitualmente, personas de carácter privado, en esta jurisdicción, el recurrente se enfrenta a la Administración Pública y a todo su aparato institucional. Ello conlleva que exista una alta probabilidad de que el actor tenga que sufragar las costas si sus pretensiones no son estimadas.

Encuentro de presidentes de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ y de la AN, celebrado el pasado mes de junio en Murcia. (Imagen: Poder Judicial)

La situación para el litigante ciudadano se ha complicado todavía más con la reforma operada en esta materia, por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo.

Dicho Real Decreto-Ley ha modificado el artículo 139.4 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, estableciendo lo siguiente:

“En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima”.

Del tenor literal del precepto reformado, se observa que, en primera o única instancia, las costas se limitan como máximo a un tercio de la cuantía del proceso, entendiéndose que los asuntos de cuantía indeterminada se valoran en 18.000 euros; ahora bien, en materia de recursos, no se aplica dicha limitación del tercio, pudiendo imponerse las costas a la totalidad, a una parte de éstas, o hasta una cifra máxima.

Con anterioridad, el artículo 139.4 de la LJCA disponía únicamente: “La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima”.

Tribunal Superior de Justicia de Madrid. (Imagen: E&J)

La reforma introducida ha generado cuantiosas dudas y comentarios por los juristas que nos dedicamos al contencioso administrativo; dudas no despejadas por las sentencias dictadas actualmente.

Dudas que persisten y son fundamentales, por ejemplo si en los asuntos en primera o única instancia, el tercio opera únicamente como techo, es posible establecer cuantías inferiores; si en primera o única instancia, en los asuntos de cuantía indeterminada, se pueden imponer las costas por encima de dicho límite; si la posibilidad de fijar las costas en su totalidad, parte o cifra máxima de los recursos, se extiende también a la primera o única instancia.

Se esperaba con expectación el pronunciamiento de los presidentes de Sala para fijar mediante acuerdo, una interpretación unificadora, mientras llegara el pronunciamiento del Tribunal Supremo.

Sin embargo, lo que se ha publicado, dista mucho de la claridad requerida, pues se dice al respecto que “la reciente reforma del artículo 139.4 LJCA genera confusión y sería conveniente clarificar, en aras de la tutela judicial efectiva y el principio de seguridad jurídica, la facultad de los tribunales contencioso-administrativos de limitar las costas tanto en instancia como en apelación”.

Es evidente que la redacción genera confusión y que resultaba necesario aclarar la interpretación del precepto reformado, pero no se ha hecho; desconocemos si se hará en un futuro próximo, o se deja en manos de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, como parece ser.

Mi opinión e interpretación en pro del administrado y del derecho a la tutela judicial efectiva es clara al respecto de las cuestiones planteadas más arriba:

1. i) en primera o única instancia, es posible imponer costas inferiores al tercio de la cuantía, operando ese límite como techo en los asuntos de cuantía determinada;
2. ii) en los asuntos de cuantía indeterminada es posible, de forma motivada, establecer una cuantía superior al límite del tercio.
3. iii) aunque la previsión de la posibilidad de imponer las costas limitadas a una parte o hasta una cifra máxima solo se establece respecto de los recursos, nada prohíbe que los jueces puedan imponer en primera o única instancia esas costas limitadas, siempre que no exceda del tercio de la cuantía del pleito, que opera como he indicado ut supra, como techo.

Esta es la interpretación más favorable al derecho fundamental de la tutela judicial efectiva y al principio pro actione, por encima del intento evidente con esta reforma, de reducir la carga de asuntos en el contencioso administrativo a toda “costa” y nunca mejor dicho.