Transmisión de los derechos de cobro derivados de certificaciones de obra y su endoso a favor de las entidades financieras

Por Rafael Sacristán de Miguel. Abogado. Jefe del Dpto. de Asuntos Contenciosos. Vicesecretario del Consejo de Administración.Banco Caixa Geral, S.A.

EN BREVE: Normativa sobre pago a proveedores.

En los últimos meses ha tenido una amplia difusión en medios de comunicación la puesta en marcha de un mecanismo de pago y cancelación de deudas con proveedores de entidades locales y Comunidades Autónomas, así como de sus organismos y entidades dependientes. La concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad sirvió de presupuesto habilitante para la aprobación del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, habiéndose hecho extensible además a las Comunidades Autónomas adheridas al mismo (todas, excepto Galicia, País Vasco y Navarra), de conformidad con el acuerdo alcanzado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera celebrado el 6 de marzo de 2012 (Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo).

El ámbito de aplicación de la nueva normativa de “pago a proveedores” es muy específico, pues –en términos generales- únicamente se refiere a aquellas obligaciones pendientes de pago con contratistas, vencidas, líquidas y exigibles derivadas de contratos de obras, servicios, suministros y contratos de gestión de servicios públicos en su modalidad de concesión, cuya solicitud de pago o envío de la factura correspondiente haya tenido lugar antes del 1 de enero de 2012. Pero sí hay en dicha regulación un concreto aspecto de indudable importancia práctica en el tráfico jurídico y mercantil, pues el artículo 2.4 del citado RDL 4/2012 establece expresamente que “se entiende por contratista, a los efectos de lo dispuesto en este Real Decreto-ley, tanto al adjudicatario del contrato como al cesionario a quien le haya transmitido su derecho de cobro.”

Dicho reconocimiento normativo sobre la posible existencia de cesionarios (normalmente entidades financieras) a los que el contratista haya cedido sus derechos de cobro se incluye asimismo, y en los mismos términos, en el punto 4 del mencionado Acuerdo 6/2012 del Consejo de Política Fiscal y Financiera por el que se fijan las líneas generales del mecanismo extraordinario de financiación para el pago a los proveedores de las Comunidades Autónomas.

1. Transmisión de los derechos de cobro derivados de certificaciones de obra y facturas a cargo de organismos públicos.

El contenido de los citados preceptos incluidos en la reciente normativa sobre “pago a proveedores” es fiel reflejo de la doctrina científica y jurisprudencial que se ha consolidado en relación con la naturaleza jurídica de la transmisión de los derechos de cobro derivada del endoso de certificaciones de obra.

Llegados es este punto podemos definir las certificaciones de obra como aquellos títulos que incorporan un derecho de crédito del contratista frente a la Administración con arreglo a los cuales ésta puede verificar abonos parciales y provisionales del importe del contrato a fin de facilitar, desde el punto de vista financiero, la mejor ejecución y conclusión de las obras. En definitiva, son documentos justificativos de las obras o servicios realizados cuya finalidad esencial es facilitar la financiación del contratista, para lo cual se permite la transmisión a terceros -habitualmente entidades financieras que proceden a su anticipo- pero sin que ello suponga su consideración de auténtico título-valor (como puede ser el caso de las letras de cambio o pagarés). Por otro lado, el Banco de España define el endoso como aquella declaración escrita en un documento mercantil mediante la cual el poseedor o titular del mismo transmite sus derechos a otra persona.

Bajo estos parámetros la legislación administrativa ha configurado una institución con tintes peculiares que admite la transmisión de los derechos de cobro que el contratista ostente frente a la Administración, y ello mediante una modalidad negocial similar a la prevista en la normativa civil (artículos 1.526 a 1.536 del Código Civil) y mercantil (artículos 347 y 348 del Código de Comercio).   

La transmisión de dichos derechos de cobro se regula en el artículo 218 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (B.O.E. 16.11.2011), que establece lo siguiente:

“Artículo 218. Transmisión de los derechos de cobro.-

1.  Los contratistas que, conforme al  artículo anterior, tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a Derecho.

2.  Para que la cesión del derecho de cobro sea efectiva frente a la Administración, será requisito imprescindible la notificación fehaciente a la misma del acuerdo de cesión.

3.  La eficacia de las segundas y sucesivas cesiones de los derechos de cobro cedidos por el contratista quedará condicionada al cumplimiento de lo dispuesto en el número anterior.

4.  Una vez que la Administración tenga conocimiento del acuerdo de cesión, el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del cesionario. Antes de que la cesión se ponga en conocimiento de la Administración, los mandamientos de pago a nombre del contratista o del cedente surtirán efectos liberatorios.”

Sin embargo, a pesar de la claridad del contenido de dicho artículo, las especiales características que hacen de la certificación de obra un título complejo y con determinadas peculiaridades que lo diferencian de los títulos valores regulados en la Ley Cambiaria y del Cheque, ha provocado que exista una dilatada y profusa discusión sobre la naturaleza jurídica del endoso de las certificaciones de obra y la transmisión del derecho de crédito que las mismas incorporan. Si queremos ser más expresivos, en palabras de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en una significativa Sentencia dictada el 27 de febrero de 2008, estaríamos ante “el vidrioso problema de la naturaleza jurídica de las certificaciones de obra” y “la vieja polémica doctrinal” sobre la naturaleza de su endoso.

2. Jurisprudencia y resoluciones administrativas más relevantes.

Son numerosas las resoluciones judiciales y administrativas dictadas en materia de endoso de certificaciones de obra y transmisión de los derechos de cobro, abordando temas de diferente índole: devengo de intereses de demora y quién está legitimado para su reclamación, el embargo de certificaciones por terceros, efectos del endoso, la no necesidad de toma de razón para su efectividad, tratamiento en los procesos concursales, etc. Cuestiones todas ellas de indudable trascendencia jurídica, pero que darían para un detallado estudio que debemos dejar por su extensión para posteriores artículos.

Por ello nos vamos a centrar en aquellas concretas resoluciones que reconocen la existencia de una verdadera cesión definitiva del crédito a favor del Banco cesionario, debiendo comenzar por reseñar la Sentencia dictada el 6 de noviembre de 2006 por la Sala de lo Civil (Sección 1ª) del Tribunal Supremo. Esta importante resolución judicial, tras realizar una descrpción del documento bancario que justificó el endoso de las certificaciones, señala en su Fundamento Jurídico Quinto: “el crédito debe considerarse, pues, incorporado al patrimonio del endosatario desde que tiene lugar la cesión y es procedente extraer las debidas consecuencias en orden a la justificación de su titularidad”. 

Es más, dicha Sentencia manifiesta expresamente que no es obstáculo para ello el hecho de que la cesión se haya realizado en virtud de un contrato que incorpore la cláusula “salvo buen fin” (incluida de forma habitual en los contratos bancarios de anticipo y descuento). La reserva que supone dicha cláusula debe entenderse en relación con la propia naturaleza jurídica de las certificaciones de obra, que no constituyen títulos abstractos y no privan a la Administración de la posibilidad de oponer al nuevo titular (el Banco cesionario) excepciones causales en relación con el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el marco de la ejecución del contrato administrativo. Pero afirma el Tribunal Supremo con acierto que ello no significa que el crédito no haya sido transmitido, “sino que lo ha sido condicionado resolutoriamente a su existencia y validez”. 

En el mismo sentido, la antes mencionada sentencia dictada el 27.02.2008 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León ratifica el carácter transmisible de las certificaciones por endoso, concluyendo que “la cesión produce todos sus efectos a partir del momento en que se notifica al deudor, de acuerdo con la conocida y reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, sin necesidad, por tanto, de la toma de razón en los libros de la entidad pública”.

Debido al significativo componente administrativo que subyace en ésta materia, podemos completar la doctrina jurisprudencial con determinados informes emitidos por diferentes órganos de la Administración, pudiendo citar -entre los más recientes y relevantes a los efectos de la cuestión jurídica aquí tratada- los siguientes:

„« Informe 6/2011 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, adoptado en sesión del 10 de febrero, que contiene un interesante apartado III dedicado a la transmisión de los derechos de cobro de los contratistas frente a la Administración.

„« Informes de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 02.03.2011 y 11.06.2007, señalando éste último que “no procede dar distinto tratamiento jurídico a la certificación de obra que a la factura”

„« Informe 7/2004, de 12 de marzo, emitido por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado.

3. Conclusiones.

– Todavía podemos encontrarnos en la práctica mercantil y procesal cierta discusión sobre la naturaleza jurídica del endoso de certificaciones de obra, al pretender calificarlo en ocasiones, no como una verdadera transmisión de crédito sino como un mero apoderamiento de cobranza, tesis ésta última habitualmente defendida por los Administradores Concursales para que el importe de las certificaciones o facturas se integre en la masa activa del concurso.

Sin embargo, el criterio que aquí venimos a defender, siguiendo la postura doctrinal y jurisprudencial mayoritaria -y podemos añadir, ahora ya consolidada- es que nos encontramos ante una verdadera transmisión de la titularidad del crédito representado por la certificación de obra, aplicable también a las facturas. El argumento principal de dicha postura se encuentra en la propia interpretación literal del precepto antes transcrito (artículo 218 TRLCSP), pues alude de forma expresa a “cesión del derecho de cobro”.

– A la vista del contenido de las resoluciones judiciales y administrativas reseñadas podemos concluir perfectamente que, en virtud de la comunicación fehaciente a la Administración del endoso, surte plena eficacia la transmisión del crédito, de tal forma que el mismo no se encontraría ya entre los que ostenta el contratista frente a la Administración, sino que debe considerarse al cesionario (con carácter general, el Banco endosatario) como único y verdadero acreedor.

En definitiva, una vez que la Administración tiene conocimiento del acuerdo de cesión, el mandato de pago ha de ser expedido a favor del Banco cesionario para que tenga efectos liberatorios y, precisamente por ello, la nueva normativa sobre “pago a proveedores” al principio mencionada, entiende por contratista tanto al adjudicatario de un contrato de obras, suministros o servicios, como al “cesionario a quien le haya transmitido su derecho de crédito”.   

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