Una subvención de la Administración puede ser anulada cuando su destinatario no actúa de buena fe

En el presente caso se analiza la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª) núm. 1/2023 de 9 enero RJ\2022\5719. El ayuntamiento recurrente pretendía la anulación de la resolución de la Administración General del Estado que revocó una subvención concedida y que se declarase su derecho a percibir, en concepto de responsabilidad patrimonial, el importe íntegro de la subvención percibida y posteriormente anulada.

Como es sabido, la Ley General de Subvenciones hace una distinción entre la invalidez de la resolución de concesión de la subvención (artículo 36) y las causas de reintegro (artículo 37).

Existen, pues, dos modalidades de reintegro:

1. la nulidad o anulabilidad de la resolución en que se otorga la subvención; y,
2. las especificas causas de reintegro que comportan la validez y eficacia de aquella resolución de otorgamiento de la subvención pero que, al concurrir alguna infracción de las obligaciones que impone, comportan una ineficacia por causas sobrevenidas.

El procedimiento de reintegro es un procedimiento autónomo del de otorgamiento de la concesión, en el cual la Administración concedente de la subvención determina la concurrencia de la causa de reintegro, la cantidad a devolver y el obligado a ello, siendo dicha resolución la que pone fin a la vía administrativa, por lo que, hasta que no se dicte esa resolución autónoma del procedimiento de reintegro poniéndole fin, no podrán determinarse los efectos del mismo, lo que, vinculando esas circunstancias al artículo 67-1º y 2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la fecha a computar para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial debe entenderse referida, en tales supuestos de procedimiento de reintegro, en principio, a dicha resolución que pone fin en vía administrativa.

Ahora bien, cuando procede el reintegro por la declaración de nulidad o anulabilidad del acto de otorgamiento de la subvención, dicha declaración «llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas», sin que en tales supuestos proceda el ulterior procedimiento de reintegro que el artículo 41 de la Ley de Subvenciones reserva, de manera exclusiva, para los supuestos del artículo 37.

No pueden confundirse ambos procedimientos para el reintegro de la subvención ni cabe, discrecionalmente, acudir a uno u otro ni conjugar ambos procedimientos, debiendo atenerse cada uno de los regulados para los concretos supuestos para los que se determinan por el legislador.

Por tanto, la LGS diferencia entre aquellas causas que comportan una invalidez ab initio de la resolución por la que se concedió la subvención, de aquellas otras que constituyen causa de reintegro por incumplimiento una vez otorgada la subvención legítimamente, reservando para estas segundas el “procedimiento de reintegro”, como un procedimiento independiente del de concesión de la subvención, en el que se declara el incumplimiento y las condiciones del reintegro, poniendo su resolución fin a la vía administrativa. En estos supuestos, el plazo de cómputo del plazo de prescripción será el de dicha resolución o, en su caso, la sentencia que se dictase en el ulterior recurso contencioso-administrativo en que se impugnase la resolución administrativa. Y es hasta esa resolución o sentencia, no puede hablarse de realidad del daño, como elemento esencial de la institución indemnizatoria.

Este esquema no es aplicable a la invalidez de la resolución de concesión (artículo 36 de la LGS), supuestos en los que la Administración otorgante de la subvención deberá proceder a la revisión de oficio o a la declaración de lesividad del acto de otorgamiento y, caso de estimarse la nulidad o anulabilidad, procederá, de manera ineludible y desde ese momento, «la obligación de devolver las cantidades percibidas«, sin más ulteriores trámites que no sean los de la ejecución forzosa del acto declarando la nulidad o anulabilidad y la obligación de reintegro, sin necesidad del ulterior procedimiento autónomo de reintegro de los artículos 41 y siguientes de la LGS.

En los supuestos de nulidad o anulabilidad, el inicio el plazo de prescripción no puede demorarse a una ulterior resolución, porque la única que procederá será, en su caso, la ejecución forzosa, propia de todo acto administrativo; de ahí que el plazo anual para el ejercicio de la acción de responsabilidad se iniciará desde la firmeza de la resolución o sentencia en que se declare la nulidad o anulabilidad; es, desde ese momento, cuando se hace efectivo el daño, que es la devolución de lo percibido.

Por lo que respecta al presente caso, entiende el Tribunal Supremo que si el Ayuntamiento perceptor de la subvención conocía el contenido de la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo que había declarado anulable el acto por el que se concedía la subvención, previa declaración de lesividad por la Administración concedente, el daño era manifiesto porque, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la LGS, desde la firmeza de dicha sentencia surgía la deuda de la devolución de la cantidad percibida en concepto de subvención.

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. (Foto: PG)

La antijuridicidad del daño

En el caso resuelto, la petición de la subvención por el Ayuntamiento tenía por finalidad la ejecución de determinadas instalaciones y equipamientos para la celebración de unas pruebas deportivas internacionales. A la fecha de la resolución en que se concedió la subvención –agosto de 2011–, dichas pruebas ya se habían celebrado, motivo por el cual el Ayuntamiento, más de dos meses después de concedida la subvención, solicitó el cambio del objeto de la subvención; petición que fue autorizada mediante resolución de noviembre del mismo año.

La imputación del daño es precisamente a la resolución autorizando el cambio del objeto de la subvención, cuya anulación es la que, a juicio del Ayuntamiento, genera la responsabilidad de la Administración General del Estado, argumentando que la anulación de la resolución del cambio del objeto de la subvención ocasionó el daño reclamado, concretado en el importe de la subvención que se le había concedido (46.830,12 euros). La antijuridicidad se imputa no a la declaración de lesividad y ulterior anulación, sino a la propia resolución autorizando el cambio del objeto de la subvención, que fue después anulada.

Respecto de lo anterior, considera el Tribunal Supremo que el daño causado al Ayuntamiento es real, efectivo y evaluable; ahora bien, si se admite, porque tiene la fuerza de cosa juzgada, que el acto por el que se concede la subvención -el de cambio del objeto- estaba viciado de anulabilidad y que, por ello, no puede surtir efectos, de acceder a la pretensión, se estaría dando validez a dicho acto, porque el Ayuntamiento terminaría percibiendo una subvención que estaba viciada, ab initio, de anulabilidad.

En los supuestos en los que, como en el caso que estamos analizando, el daño se anuda a una actuación administrativa que, o bien la propia Administración declara contraria a Derecho y la anula, o bien los tribunales hacen dicha declaración, si esa concreta actividad ha ocasionado un daño, parece que debe concluirse que ese daño tiene la naturaleza de lesión porque difícilmente puede imponerse deber alguno al perjudicado de soportar un daño ocasionado por una actividad administrativa ilícita y declarada como tal por la misma Administración autoría o por los Tribunales. No obstante lo anterior, el artículo 32 de la Ley 40/2015, declara que «la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización«, lo que significa que la anulación de una resolución administrativa generará, por sí misma, responsabilidad patrimonial cuando la decisión administrativa anulada no se sea razonable, entrando en juego en esa apreciación, la concurrencia, en dicha decisión, de los elementos discrecionales o reglados que la norma que habilita la concreta actividad administrativa establezca.

Ahora bien, en la valoración de la antijuridicidad, también en supuestos de anulación de actuaciones, ha de tomarse en consideración la misma actuación de los perjudicados; en particular, cuando la actuación anulada haya sido provocada por una actuación del perjudicado, exigiendo que la Administración deba adoptar una decisión que, si bien ha resultado finalmente anulada, no deja de condicionarse a dicha actuación de quien, a la postre, reclama el daño. Bien es verdad que no se puede extremar el argumento hasta el punto de considerar que el mero hecho de dar ocasión a una actividad administrativa excluye, por sí sola, la antijuridicidad del daño, sino que cuando esa actividad tiene como causa un incumplimiento del propio lesionado, deberá examinarse con especial exigencia dicha antijuricidad. Y buen ejemplo de lo que se expone es el presente supuesto en el que no puede considerarse que la actuación del ayuntamiento que se considera perjudicado sea intrascendente en relación con los perjuicios que se dice se le han ocasionado.

Tribunal Supremo. (Foto: Cadena Ser)

El ayuntamiento había solicitado inicialmente la subvención para la mejora de unas instalaciones deportivas con la finalidad de la celebración de un campeonato mundial.

Sin embargo, la subvención no le fue concedida sino después de celebradas dichas pruebas. Fue entonces cuando el ayuntamiento solicitó el cambio del objeto de la subvención ya otorgada.

El ayuntamiento, por tanto, no pretende resarcirse con la subvención de los gastos que, al solicitarla, decía eran necesarios para la celebración de la prueba deportiva, lo cual podría haber justificado el mantener una subvención concedida extemporáneamente; sino que lo pretendido fue destinar la subvención a un objeto totalmente diferente.

En palabras de la Sala: “Sorprende que precisamente se invoque por la defensa municipal, como justificación de la reclamación, el principio de confianza legítima por parte de la Administración demandada, cuando esa exigencia le viene impuesta también a la misma corporación recurrente; pero con la peculiaridad de que, de haber ella actuado en base a esa exigencia, el daño invocado no se habría ocasionado”.

Continua la sentencia destacando que “en efecto, tanto la exigencia de la buena fe como la confianza legítima que le era exigible al ayuntamiento, no ya solo como Administración pública, sino como beneficiaria de una subvención otorgada por resolución firme, comportaba, cuando menos, el deber de poner en conocimiento de la Administración concedente de la subvención la improcedencia de esta, por cuanto la beneficiaria no podría ya cumplir la condición principal de la subvención, que era el objeto para el que se concedía”.

Además, “lejos de esa legítima exigencia, lo que se hace por la corporación recurrente es alterar el objeto de la subvención ya aceptada con unas pretendidas mejoras de las instalaciones deportivas, no para una concreta competición, sino con carácter de permanencia. Y si bien es cierto que la Administración General, en un primer momento, accede a dicha propuesta, es lo cierto que los controles financieros llevaron a otra conclusión”.

“En suma”, estima la Sala, “es cierto que la Administración erró al aceptar la modificación del objeto de la subvención que se le había solicitado, en una decisión que, a tenor de lo que resulta de la misma sentencia que declara su anulabilidad no solo era razonable sino razonada; pero también lo es que si el ayuntamiento hubiera actuado conforme a la exigencia de la buena fe y a la confianza legítima que le era debida, no habría aceptado, o en su caso reintegrado, la subvención a la vista de que el objeto para la que se concedió no podía ya ser realizado; en vez de aceptarla y promover una tan confusa como tardía alteración del objeto vinculada a las mismas instalaciones, pero para fines bien diferentes.

De lo expuesto ha de concluirse que no cabe apreciar la antijuridicidad del daño, como presupuestos de la responsabilidad patrimonial, y debe desestimarse la reclamación de los perjuicios reclamados”.