Zona de bajas emisiones de Barcelona: las multas basadas en una ordenanza nula de pleno derecho

La Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha desestimado los recursos de casación interpuestos por el Ajuntament de Barcelona, la Generalitat de Cataluña y el Área Metropolitana de Barcelona contra las seis sentencias dictadas hace dos años por el TSJ de Catalunya que declararon nula de pleno derecho la ordenanza de la Zona de Bajas Emisiones (ZBE), dando la razón a todas las entidades ciudadanas recurrentes.

Desde el pasado mes de noviembre de 2023 hasta ahora, el Tribunal Supremo ha venido dictando las seis sentencias que dan respuesta a los recursos de casación de las Administraciones mencionadas, todas ellas desestimando tales recursos, la última el 11 de abril, firmada por su presidente y ponente D. Carlos Lesmes Serrano, referente al litigio promovido por  la Asociación de Familias Numerosas de Catalunya (FANOC).

En dichas sentencias se da luz a una incógnita planteada desde hace tiempo, referente a qué pasará con las 150.000 multas que se han impuesto, según datos municipales, en aplicación de la ordenanza anulada, lo que representan unos 30 millones de euros que tal vez deberían volver a los bolsillos de los ciudadanos.

El ayuntamiento introdujo una original disposición transitoria en la nueva ordenanza, que entró en vigor el 21 de febrero de 2023, tras derogar y sustituir a la anterior, en previsión de que el Tribunal Supremo rechazara sus recursos, como finalmente ha sucedido.

En virtud de dicha disposición transitoria “el nuevo régimen sancionador se aplica a los hechos cometidos con anterioridad a su entrada en vigor cuando favorezca a la persona presuntamente infractora, tanto con respecto a la tipificación de la infracción como la sanción aplicable, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor esta Ordenanza”.

Sede del TSJCat, en Barcelona (Foto: Consuelo Bautista)

Lo que pretendía el ayuntamiento con esa disposición era evitarse todas esas devoluciones, pero entendemos que con la sentencia del Tribunal Supremo esa pretensión queda frustrada, pues distingue entre los efectos de una derogación normativa y una declaración judicial de nulidad radical en los términos siguientes:

“Ahora bien, pretender asimilar una declaración de nulidad de una norma reglamentaria con su derogación es desconocer las diferencias entre una y otra institución jurídica, que tiene una relevante trascendencia en el debate que nos ocupa. En efecto, en ambas instituciones se deja sin efecto la norma, pero con la derogación, la norma queda ineficaz por decisión de quien es titular de la potestad para su aprobación –la Administración, en este caso–, surtiendo sus efectos hasta tal declaración y siendo ineficaz desde que la norma queda derogada, expresa o tácitamente (artículo 2.2 º del Código Civil), por lo que hasta ese momento la norma ha tenido plenos efectos. Por el contrario, cuando se declara la nulidad de una norma reglamentaria — único grado e ineficacia de las normas–, esa declaración produce efectos erga omnes y «desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada», como declara taxativamente el artículo 72.2 º de la Ley procesal.

Es decir, a diferencia de la derogación, la declaración de nulidad produce efectos generales y ex tunc, lo que comporta que todos los efectos producidos quedan viciados de esa misma declaración de nulidad, si bien se excepcionan, conforme al artículo 73 de la Ley Jurisdiccional y con fundamento en el principio de seguridad jurídica, las sentencias o actos que hayan adquirido firmeza al momento de dicha declaración de nulidad y, aun así, con exclusión de los actos sancionadores que no hayan agotado sus efectos. Es evidente que los efectos de la declaración de nulidad son bien diferentes de los de la derogación. (…) Es suficiente con dejar apuntado que la declaración de nulidad, por sus efectos, no impide poder exigir responsabilidad a la Administración municipal que aprobó una norma con ese vicio de ineficacia. (…)

De los anteriores razonamientos se concluye que, al ser radicalmente nula la ordenanza de 2019, todas las sanciones impuesta con base en ella son inconstitucionales, por infringir el artículo 25 de la Constitución española: “ Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. Por efecto de la declaración de nulidad judicial, antes del el 21 de febrero de 2023 no existían infracciones tipificadas para la ZBE.

Abona esta conclusión, con mayor motivo, la reciente  sentencia nº 339/2024 del Tribunal Supremo (Sección Segunda), de 28 de febrero, en la que cambiando su jurisprudencia ha declarado que cabe obtener la devolución de lo pagado por plusvalía municipal -el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana- en liquidaciones tributarias firmes, cuando en la transmisión por la que se giró la liquidación tributaria no existió incremento del valor de los terrenos y, por tanto, se pagó por una ganancia que realmente no se produjo. Con mayor motivo es posible la devolución si hablamos de una sanción.

De ello, se concluye que tanto las familias numerosas como todos los demás afectados por la ordenanza – autónomos, transportistas, conductores, comerciantes, hosteleros, jubilados, enfermos, trabajadores dependientes, profesionales liberales, funcionarios, etc.- pueden solicitar la devolución de las multas pagadas como ingresos indebidos, y también presentar reclamaciones por responsabilidad patrimonial contra el ayuntamiento en los casos previstos por la legislación.