Circular de la Fiscalía del Estado sobre la intervención del Ministerio Fiscal en los procedimientos de expropiación forzosa

1ª.- Las previsiones relativas a la intervención del Fiscal en los procedimientos de expropiación forzosa que contiene el artículo 5 de la vigente Ley de 16 de diciembre de 1954, deben ser objeto de revisión y reinterpretación conforme a la misión constitucional que en la actualidad corresponde al Ministerio Público.

2ª.- Esa reinterpretación debe además partir de la base de que la función del Fiscal es promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, no intervenir sin más en los procedimientos administrativos. Por tanto, dicha intervención debe orientarse esencialmente a controlar -para, en su caso, reclamar en sede judicial- que en el expediente de expropiación se respeten los derechos y garantías que la ley reconoce a los ciudadanos que se hallan en alguna de las situaciones descritas en el art. 5 LEF.

3ª.- El momento y el procedimiento concreto para la actuación del Ministerio Fiscal no se precisan en la norma. En los procedimientos ordinarios, la Administración puede poner en conocimiento de la Fiscalía la existencia de un supuesto del art. 5 LEF en cualquier momento posterior al que señala el artículo 18. No obstante, la actuación del Fiscal será distinta según los casos:

a) Si la comunicación se produce antes de la formalización de la declaración de necesidad de la ocupación, una vez comprobado que en efecto concurre uno de los supuestos legales de intervención del Ministerio Público, a cuyo fin recabará los antecedentes necesarios, podrá instar lo que proceda conforme a los criterios de esta Circular, solicitando que en su momento se le notifique dicha declaración para, en su caso, proceder a recurrirla.

b) Si la existencia de una irregularidad que lesione los derechos de los afectados se detecta a través del propio acuerdo de necesidad de la ocupación, o al examinar las actuaciones con ocasión de su comunicación, deberá igualmente el Fiscal recurrirlo si lo estima procedente. Contra el acuerdo declarando la necesidad de la ocupación cabe recurso de alzada, y, contra la resolución que lo desestime puede interponerse directamente recurso-contencioso administrativo, puesto que la jurisprudencia considera derogada por inconstitucionalidad sobrevenida la norma que excluye dicho recurso judicial. Para la interposición de estos recursos el Fiscal podrá recabar del órgano expropiante los antecedentes que considere necesarios, incluido el expediente completo, con suspensión del plazo para interponer el recurso. Si la Administración deniega la documentación o la suspensión se interpondrá el recurso en plazo alegando, en su caso, indefensión.

c) Si la irregularidad lesiva para los interesados es conocida con posterioridad a la declaración de necesidad de la ocupación, únicamente será posible recurrir la resolución que ponga fin al expediente, entendiendo por tal la que cierre la vía administrativa para el afectado. En todo caso, la legitimación procesal del Fiscal para interponer este recurso contencioso-administrativo deriva exclusivamente de alguno de los supuestos contemplados en el art. 5 LEF.

4ª.- Sin perjuicio de los mencionados recursos, el Fiscal puede, al amparo del art. 74 Ley 39/2015, instar en cualquier momento la nulidad de aquellos actos de trámite contra los que no cabe recurso autónomo, de los que a su juicio derive una lesión para los derechos y garantías de las personas mencionadas en el art. 5 LEF, a fin de que la Administración pueda en su caso subsanar las irregularidades determinantes de esa vulneración o acreditar que no ha tenido lugar. Si se trata de un acto de trámite contra el que sí cabe recurso es preferible interponerlo directamente.

5ª.- En los supuestos de urgencia -en particular en el procedimiento regulado por la propia LEF- el ámbito objetivo y subjetivo de la expropiación se formaliza en el acta previa a la ocupación. La ley no exige la presencia física de un miembro del Ministerio Fiscal en ese trámite ni su firma en dicha acta, que además de carecer de sentido y utilidad pueden inducir a error sobre la naturaleza y el alcance de su intervención. La misión del Fiscal consiste en asegurar, vistas las aportaciones de los concurrentes, que el procedimiento expropiatorio se sustancia con plenas garantías, en particular, respecto de las personas mencionadas en el artículo 5 de la Ley. Por ello, cuando sea convocado a estos efectos, el Fiscal expondrá a la Administración la improcedencia de su presencia física e indicará expresamente al órgano expropiante que, una vez formalizada, debe remitirle copia del acta a los fines que se acaban de indicar.

6ª.- En estos casos de urgencia, dado que la declaración de necesidad de la ocupación es previa o implícita, no son aplicables obviamente las indicaciones de la conclusión 3ª a) y b). Sin embargo, los interesados han de ser identificados y oídos, y la jurisprudencia reconoce la posibilidad de recurrir la propia declaración de urgencia de la ocupación.

En relación con las actuaciones posteriores, únicamente queda la posibilidad de interponer recurso contra el acto que ponga fin al expediente (conclusión 3ª.c, mutatis mutandis), sin perjuicio de solicitar directamente a la Administración la nulidad de los actos de trámite (conclusión 4ª), incluida la propia acta previa a la ocupación, que de acuerdo con la jurisprudencia no es autónomamente recurrible.

7ª.- Aunque el art. 5 LEF solo parece contemplar la intervención del Fiscal a iniciativa de la Administración, una interpretación conforme a la Constitución conduce a entender que el Fiscal puede intervenir por iniciativa propia siempre que detecte la posible concurrencia de alguno de los supuestos contemplados en la norma. Sin embargo, esto no significa que deba ni pueda actuar como intermediario o representante de los interesados o de terceros cuyo deber es comparecer directamente en el expediente administrativo, ni incoar o instruir a tal fin actuaciones previas o paralelas al expediente.

8ª.- Respecto del contenido que en cada caso ha de tener esa intervención del Ministerio Público, como regla general cabe señalar que:

a) La incomparecencia de los propietarios o titulares únicamente debe dar lugar a la intervención activa del Fiscal cuando se deba a que dichas personas no hayan sido debidamente localizadas, citadas o notificadas. La ausencia voluntaria o involuntaria de mayores de edad con plena capacidad de obrar que conocen o están en condiciones de conocer la existencia del expediente queda fuera del ámbito de tutela de los derechos de los ciudadanos que corresponde al Ministerio Público.

El Fiscal debe comprobar que los interesados han sido debidamente identificados con arreglo a lo dispuesto en el art. 3 LEF, agotando, por el orden que de dicha norma se desprende, las sucesivas vías de determinación del titular, e indagando, si este hubiera fallecido, la identidad de sus causahabientes. Tratándose de inmuebles es siempre preceptiva y prioritaria la consulta del Registro de la Propiedad.

Igualmente debe cerciorarse del debido cumplimiento de los trámites de información pública, orientados a facilitar la comparecencia espontánea de los afectados por la expropiación.

Si, realizadas las oportunas pesquisas, se obtiene la conclusión de que el bien carece de propietario conocido, el Fiscal deberá contemplar la posible aplicación al caso del art. 17 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

En caso de que el titular identificado no haya sido localizado, el Fiscal debe también comprobar que el órgano expropiante ha agotado razonablemente todas las vías disponibles a tal fin, incluso en el supuesto previsto en el art. 52.2 LEF para los casos de urgencia de la ocupación, que no excluye el deber de la Administración de localizar y notificar a los titulares.

El fracaso de los intentos de notificar al interesado las resoluciones que le afecten exige comprobar la correcta aplicación de las normas especiales que establece el REF y el régimen general derivado de la Ley 39/2015, todo ello con arreglo a las exigencias que en materia de notificaciones establece la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

En todos estos supuestos el Fiscal deberá requerir a la Administración para que, anulando si resulta imprescindible los trámites viciados, proceda a cumplimentar correctamente las actuaciones que procedan. Asimismo, debe solicitar de forma expresa que se le notifique la resolución del incidente o la que ponga fin al procedimiento, de modo que pueda comprobar la adecuada ejecución de las actuaciones solicitadas, con el fin de interponer, si procede, los recursos indicados en esta Circular.

Agotadas sin éxito todas las vías para lograr la comparecencia del interesado, el Fiscal se limitará a instar la consignación del justiprecio conforme a los artículos 50 LEF y 51 REF. En ningún caso corresponde al Ministerio Público practicar actuaciones dirigidas a la localización de los afectados o la notificación o traslado a estos de los actos administrativos, ni tampoco intervenir en cualquier otro trámite posterior, en particular, los que tengan que ver con la determinación, el cálculo o la consignación de dicho justiprecio.

b) La referencia de la LEF a los “incapacitados sin tutor o persona que les represente” ha de entenderse a todas las personas cuya capacidad puede ser complementada y a los menores que no cuenten, por el motivo que fuere, con la representación o apoyo necesario para completar dicha capacidad de obrar.

Cuando el Fiscal que conozca del expediente, que normalmente será de la especialidad contencioso-administrativa, estime que, en efecto, se da la situación descrita en la norma, lo comunicará, junto con los antecedentes necesarios a los fiscales especialistas en materia de protección de menores o discapaces, según el caso, a fin de que puedan adoptar o instar en vía judicial, si ha lugar a ello, la adopción de la medida pertinente para asegurar la defensa de los intereses patrimoniales del afectado en el proceso expropiatorio. Esta actuación se pondrá en conocimiento de la Administración, sin perjuicio de asegurarse de que las resoluciones judiciales que en su caso recaigan le sean directamente notificadas o trasladadas por la propia Fiscalía al órgano expropiante.

Los Fiscales Jefes deberán habilitar los mecanismos de coordinación interdisciplinar pertinentes para asegurar un ágil y efectivo desempeño de esta tarea.

En aquellos casos en que la concurrencia de circunstancias excepcionales de las que pueda resultar un perjuicio de imposible o muy difícil reparación para los intereses del afectado, el Fiscal podrá instar la suspensión del procedimiento administrativo siempre que se den los requisitos que exigen el art. 56 de la Ley 39/2015 y la jurisprudencia para la adopción de medidas provisionales. Asimismo, el art. 22.1.g) de dicha Ley contempla la suspensión del procedimiento cuando para su resolución sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional.

c) Los supuestos de propiedad litigiosa a los que se refiere el artículo 5 LEF, cualquiera que sea el concepto de litigiosidad que se emplee a tal efecto, resultan completamente ajenos al ámbito de la misión constitucional del Fiscal cuando quienes participan en la controversia son mayores de edad con plena capacidad de obrar.

Por ello, si la Administración requiere la intervención de la Fiscalía en un supuesto de esta clase, el Fiscal debe limitarse a informar en el sentido de que, con arreglo a la normativa constitucional y legal vigente, y de acuerdo con los razonamientos expuestos en esta Circular, no corresponde al Ministerio Público intervenir en el procedimiento. Sin perjuicio no obstante de realizar las observaciones que procedan, en particular las relacionadas con la falta o insuficiencia de notificación a personas con las que deban entenderse las actuaciones de acuerdo con los artículos 3 y 4 de la LEF, aunque su título sea litigioso.

9ª.- Dado que la intervención del Fiscal en el procedimiento expropiatorio solo puede justificarse en virtud de su misión constitucional de promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, todas las actuaciones relativas a dicha intervención se documentarán y tramitarán bajo la forma de diligencias preprocesales, conforme a lo previsto en el artículo 5 párrafo último del EOMF.

Las sucesivas actuaciones, en cuanto resulten relevantes para la eficaz tutela de los derechos de los afectados, deberán comunicarse a los interesados, si estuvieren localizables, y a la Administración u órgano expropiante.

10ª.- Razones operativas aconsejan que las Fiscalías Provinciales o de Área, según los casos, sigan asumiendo la tramitación de dichas diligencias preprocesales, interponiendo en su caso los pertinentes recursos administrativos. En cambio, cuando con arreglo a las indicaciones de la presente Circular el Fiscal encargado del expediente considere que procede interponer un recurso contencioso-administrativo, deberá, a través de su Fiscal Jefe o con arreglo al procedimiento que este establezca, remitir las actuaciones junto con un informe debidamente razonado a la Fiscalía que corresponda en función del órgano judicial competente, que decidirá al respecto, manteniendo informada de sus actuaciones y de las resoluciones judiciales que en su caso recaigan a la Fiscalía de origen.

11ª.- Los criterios expuestos en esta Circular son aplicables, mutatis mutandis, a los distintos procedimientos especiales -o especialidades procedimentales- que se regulan tanto en el Título III de la LEF como en las diversas normas sectoriales, en particular en materia urbanística. (Fuente: Fiscalía General del Estado)

Se adjunta pdf con el texto completo de la Circular