El TC anula parcialmente la reforma del Código de consumo de Cataluña

El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente el recurso del Gobierno de la Nación contra el Decreto-ley de Cataluña 6/2013, de 23 de diciembre, que modificó la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de Consumo de Cataluña. La norma recurrida impide que las compañías suministradoras corten, por impago de las facturas, la electricidad y el gas a las personas en situación de vulnerabilidad económica. La sentencia, de la que ha sido ponente el Magistrado Santiago Martínez-Vares, considera que dicha previsión invade la competencia estatal básica en materia de régimen energético (art. 149.1.25 CE) y contraviene la legislación estatal, que ha optado por otro modelo de protección de los consumidores vulnerables, consistente en la financiación de parte del precio del suministro. La Vicepresidenta del Tribunal, Adela Asúa, ha redactado un voto particular discrepante al que se ha adherido el Magistrado Fernando Valdés Dal-Ré; también ha redactado voto particular el Magistrado Juan Antonio Xiol.

El conflicto constitucional, de carácter competencial, se refiere al sistema de obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras de electricidad y gas. Tras su reforma por el Decreto-ley recurrido, el Código de Consumo de Cataluña establece que, en el supuesto en que se produzca el impago de facturas, las compañías no podrán interrumpir el suministro a las personas en situación de vulnerabilidad económica y a determinadas unidades familiares; asimismo, deberán aplazar y/o fraccionar la deuda pendiente. La cuestión que se plantea en el recurso es si dicha previsión legal es compatible con “la regulación básica estatal relativa a la suspensión del suministro prevista en las leyes del sector eléctrico y de hidrocarburos”. Según la Abogacía del Estado, la norma impugnada ha invadido una competencia del Estado; en opinión de la Generalitat, se trata de una competencia compartida en virtud del art. 133.1 del Estatuto de Autonomía.

La regulación de esta materia viene marcada por la normativa europea (Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE), que exige a los Estados miembros la adopción de medidas para proteger a los consumidores vulnerables y que, para cumplir ese objetivo, fija también obligaciones a los comercializadores de electricidad y gas.

La sentencia explica que, al incorporar ambas directivas al ordenamiento jurídico –en concreto a la Ley del Sector Eléctrico (LSE) y a la Ley del Sector de los Hidrocarburos (LSH)-, el Estado ha optado “por la protección del consumidor vulnerable mediante un sistema de bonificación a través de la financiación de parte del precio del suministro de la electricidad y del gas y no mediante el establecimiento de prohibiciones de desconexión del suministro respecto a dichos clientes en períodos críticos, o en otros”. Esta regulación se proyecta sobre todo el territorio nacional y supone una “clara opción” por un modelo de protección del consumidor vulnerable diferente a otros modelos que, “siendo igualmente legítimos, como la prohibición de desconexión, también pudieran garantizar el suministro a dicho colectivo”.

El Tribunal explica también que la finalidad que justifica “la consideración del bono social como una obligación de servicio público (art. 45 LSE)” es, precisamente, la de “garantizar el suministro”. Esta solución, además, es acorde con la normativa europea, según la cual “los Estados miembros podrán imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse (…) al precio del suministro”.

La legislación estatal, por tanto, establece un régimen “de obligaciones y cargas a los sujetos que intervienen en el sistema eléctrico” en el marco de la competencia que la Constitución reserva al Estado en su art. 149.1.25. A dicha conclusión se llega también en la medida en que se trata de una regulación normativa que afecta a unos sectores determinantes “para el conjunto de la economía y para la totalidad de los otros sectores económicos y la vida cotidiana”.

Una vez determinado que la competencia corresponde al Estado, la sentencia señala que la reforma recurrida incumple las normas estatales (LSE y LSH) al “imponer a las empresas comercializadoras el suministro de electricidad y gas pese al impago”, lo que supone el establecimiento de una prohibición que es “incompatible con las previsiones básicas, que optan por un diseño de protección del consumidor vulnerable a través de la bonificación del precio del suministro”. “Ninguna objeción podría efectuarse”, explica el Pleno, si el legislador catalán hubiera optado por la regulación de “medidas asistenciales consistentes en prestaciones económicas tendentes a evitar la interrupción del suministro de electricidad y gas a los consumidores vulnerables que reciban un aviso de interrupción conforme al art.166.1.a) del Estatuto de Autonomía”.

Pero al establecer que continúe el suministro pese al impago, la norma recurrida plantea “un diseño de protección de la garantía del suministro al consumidor vulnerable que contraviene la regulación básica, en la que se opta por un modelo de protección consistente en el reconocimiento del derecho a una tarifa reducida obligatoria para las empresas comercializadoras (…)”.

En conclusión, los preceptos impugnados (párrafo segundo del apartado 6 y el apartado 7 del art. 242-4 de la Ley del Código de Consumo de Cataluña, introducidos por el art. 2 del Decreto-ley recurrido) son inconstitucionales y nulos.

En su voto particular, los Magistrados Asua y Valdés afirman que el Tribunal debió desestimar en su integridad el recurso porque, en su opinión, las normas impugnadas no contradicen la regulación estatal contenida en la LSE y en la LSH. Por un lado, sostienen que dichas normas estatales no contienen una regulación específica dirigida a proteger a los clientes vulnerables frente a la pobreza energética en los términos exigidos por la UE, por lo que dejan la puerta abierta a la regulación por las CC.AA. Por otro lado, consideran que al regular un sistema de bonificación del precio de la electricidad, la ley estatal no expresa pronunciamiento alguno sobre la voluntad de excluir cualquier mecanismo de suspensión de la desconexión del suministro a consumidores vulnerables en periodos críticos. En suma, ante la falta de adopción por el legislador estatal de las medidas requeridas para la transposición de la normativa europea, una Comunidad Autónoma puede dictar en el ámbito de sus propias competencias las medidas que estime convenientes para dar cumplimiento a lo exigido por el Derecho de la Unión.

Por su parte, el Magistrado Xiol considera, en primer lugar, que la materia regulada por el Decreto-ley impugnado no es el régimen energético sino la protección a los consumidores más vulnerables, por lo que estamos ante una norma de contenido social. En segundo lugar, afirma que, aunque la materia regulada fuera el régimen energético, la norma catalana regula medidas sobre las que el Estado no tiene competencia exclusiva sino compartida con la Generalitat, pues se refieren a “la calidad de los servicios del suministro de energía”. Finalmente, entiende que la norma impugnada no contraviene la legislación estatal porque ni la LSE ni la LSH contienen la regulación exigida por las directivas de la UE para la protección de los consumidores vulnerables; es decir, “hay una renuncia expresa a establecer ese desarrollo normativo por parte del Estado”, por lo que “la normativa autonómica podrá establecer una regulación propia que ocupe el espacio normativo abandonado por el Estado”.