Garantías frente a las sanciones administrativas en el estado de alarma

• El estado de alarma decretado por el RD 463/2020 no implica ni la anulación, ni la relajación de las garantías y derechos previstos en nuestro sistema a favor del ciudadano como contrapesos al enorme poder de la Administración, en particular frente a la capacidad de los Entes Públicos de sancionar a los ciudadanos por diversas conductas desplegadas durante aquél.

Muchas son las consultas, y dudas planteadas sobre este controvertido tema desde que el pasado 14 de marzo se dictara el RD 463/2020 que declaró el estado de alarma en todo nuestro territorio nacional. Y de todas ellas, quizás la que más perplejidad causa es la referente a si la mera notificación de un atestado o boletín de denuncia en el estado de alarma, por cualquier conducta que no se acomode estrictamente a las normas emitidas durante el mimo, conllevará irremediablemente la eficacia de la sanción que posteriormente le llegue al ciudadano supuestamente “infractor”, y lo que le importa realmente a éste último, si finalmente éste tendrá o no  la obligación de pagar aquélla sólo porque se ha impuesto en el marco de excepcionalidad en el que vivimos actualmente, como si el estado de alarma hubiera elevado el umbral de presunción de validez y acierto de aquellos que tienen la potestad para sancionar.

Nada más lejos de la realidad (al menos de la jurídica). La primera cuestión es que el estado de alarma, en el que todos estamos inmersos desde el pasado y aciago mes de marzo, no implica en absoluto ni la anulación, ni la relajación del sistema de garantías previsto en el procedimiento administrativo sancionador a favor de cualquier ciudadano. Recordemos que éste se encuentra regulado, entre otras normas, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común– LPAC en adelante- y también en la Ley 40/2015 de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público– LRJ – ambas aplicables, – aún a riesgo de resultar reiterativo, pese al estado de alarma-, “al sector público”, que comprende “la Administración General del Estado”, “las Administraciones de las Comunidades Autónomas”, “las Entidades que integran la Administración Local”, y el “sector público institucional” (art. 2 LPAC).

En consecuencia, todo inculpado (o candidato a ser sancionado) por,- a juicio de la Administración (o del agente en cuestión)-, haber incurrido en determinadas conductas desplegadas durante el estado de alarma (incluyendo aquellos que en los momentos más duros del confinamiento forzoso osaron circular por la calle pese a no encontrarse en un supuesto “excepcional” contemplado por la normativa aprobada en fase de alarma- art. 7 RD 463/2020-), tendrán (o deberían tener pese a todo) derecho a un trámite de alegaciones, a utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico, así como derecho a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento sancionador anterior al trámite de audiencia, debiendo, además, ser éstos tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (art. 53.1.e LPAC). Asimismo, deberá existir un previo expediente, con un acuerdo de inicio del mismo (art. 64 LPAC) con el contenido adecuado (que habrá de incluir, claro está, el ya referido derecho a formular alegaciones). Después deberá haber una fase instructora (art. 53.1.e; 64.2.f; y 76 LPAC), así como la preceptiva notificación de la propuesta de resolución (cuya ausencia abocaría a la nulidad de lo actuado, ex artículo 47.1.a LPAC). También deberá habilitarse el llamado “segundo trámite de audiencia”, que el artículo 89.2 LPAC confiere a los interesados en los expedientes sancionadores (singularmente al inculpado), y que es precisamente el segundo, pues antes tuvo aquél que disponer de un primer trámite, por mor del artículo 76 .1 LPAC, como también se ha dicho, y que merced el artículo 73.1 LPAC deberá contar, además, como mínimo, con un plazo de 10 días a partir de la notificación del acto (la propuesta de resolución).

Resulta, pues, incontrovertido que los trámites que se acaban de describir, y que resumen el proceso sancionador contemplado en nuestro ordenamiento, no podrán dejar de existir por mucha alarma que se haya decretado a causa del COVID 19.

Por ello, procederá examinar concienzudamente cada boletín de denuncia, así como todas las circunstancias que han rodeado y cualificado los hechos recogidos en cada denuncia, al albur del no menos importante artículo 35.1.h) LPAC, que prescribe que habrán de ser motivados “los actos que resuelvan los procedimientos de carácter sancionador”, exigencia, ésta, que además se reitera en el artículo 88.3 del mismo Cuerpo Legal.

Todavía hay pocas certidumbres en esta desgraciada pandemia, pero pese al estado de alarma causado por ésta podremos confiar en que si todo lo expuesto anteriormente no tiene el preciso encaje y articulación en las garantías de un procedimiento, no podrá existir una sanción efectiva, por muchas denuncias que se hayan notificado, o entregado en mano a los ciudadanos,  y por muchas prerrogativas exorbitantes que se haya arrogado el Estado con su controvertido RD 463/2020 y normativa aparejada, porque en caso contrario estaríamos ante sanciones de plano proscritas actualmente (y afortunadamente) por nuestra doctrina Constitucional (vgr. STC 18/1981 de 8 de junio, entre otras). Y pese a todo, y si todo fallara (inconcebiblemente) además los ciudadanos siempre tendríamos la mayor garantía de todas ellas, que es la protección de nuestros Tribunales de Justicia, como entre otros apunta el art. 3.1 de la Ley Orgánica 4/1981 del Estado de Excepción: “Los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes.”

Como cuestión segunda, o intermedia por cuanto se refiere a la validez de las sanciones que se pretendan imponer, podríamos hacer el ficticio ejercicio de distinguir dos etapas (grosso modo) en este estado de alarma. La primera de ellas se correspondería temporalmente con las primeras semanas de confinamiento (casi absoluto), y la segunda, la que empezamos a alcanzar actualmente en la llamada “fase de desescalada”, en la que la libertad de movimientos sigue limitada, pero más relajada. La razón de dicha diferenciación radicaría en que, al menos, en esa primera etapa se ha podido incurrir en actuaciones o medidas colusorias con nuestra Constitución, dado que según reflexiones de expertos en la materia (con las que estoy bastante de acuerdo), las restricciones impuestas por el Estado durante las primeras semanas del estado de alarma encajarían mejor con una declaración de estado de sitio (o tal vez de excepción- art. 16 CE-), puesto que a tenor de los arts. 19 y 55 de la Constitución Española, en el presente estado de alarma no cabe suspender el derecho fundamental a la libertad de circulación de las personas. Esta cuestión no es en absoluto baladí, pues si finalmente se declarara por nuestros Tribunales la inconstitucionalidad del RD 463/2020, ello implicaría la inmediata anulación de las sanciones impuestas bajo su amparo, y en caso de haberse abonado por el inculpado, su derecho de devolución (más intereses).

La tercera cuestión, que convendría aclarar es que para que las llamadas sanciones del estado de alarma prosperen no será suficiente, a mi juicio, con el RD 463/2020 (y su régimen sancionador, ex art. 20), precisamente porque el Estado no ha regulado un régimen específico ni concreto para el mismo, remitiéndose al contenido de “otras Leyes”, sin especificar en cuáles estaba pensando.

Y es en ese punto cuando, una vez más y por fortuna, surgen los derechos y garantías del procedimiento vigentes en nuestro ordenamiento jurídico a favor del ciudadano.

La primera de esas garantías es el derecho de cualquier ciudadano a no ser sancionado sino por la comisión de infracciones que vengan previamente determinadas en una norma, por efecto de la doctrina de la vinculación positiva de la Administración al principio de legalidad (supraprincipio con valor superconstitucional al estar inserto en el Titulo Preliminar de la Constitución).

La segunda garantía puede inferirse de la jurisprudencia Constitucional, representada en la vigencia del derecho fundamental a la tipicidad (garantía material del principio de legalidad) que comporta la exigencia de la predeterminación normativa de conductas ilícitas, y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de normas a la luz de cuyo contenido sea posible predecir con el suficiente grado de certeza qué conducta es exactamente considerada jurídicamente como ilícita, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad,  así como a la eventual sanción (vgr. STC 218/2005 de 12 de septiembre), teniendo presente que además de dicho mandato normativo, existe un segundo concerniente a la sujeción estricta de las autoridades sancionadoras a dichos tipos punitivos, de forma que las mismas no pueden ni ejercitar la potestad sancionadora respecto de comportamientos que no se hallen contemplados por las normas que los tipifican, ni tampoco podrán imponer sanciones que no sean las normativamente típicas, incluso aunque aquellos comportamientos o esas sanciones puedan parecerse en alguna medida a las que dichas normas punitivas sí que contemplan, en su caso (vgr. STC 151/1997 de 29 de septiembre).

Por último, y como complemento de todo lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha incardinado en el seno del principio de tipicidad un tercer contenido adicional, según el cual se vulnerará esta garantía material del principio de legalidad cuando las autoridades públicas motiven la imposición de una sanción mediante una subsunción ilógica, o arbitraria de los hechos objeto del expediente sancionador en las normas jurídicas que apliquen.

Trayendo a colación todas las premisas que se han descrito a la casuística que está acaeciendo actualmente con la pretendida imposición (o más bien simple notificación de denuncias) de las diferentes sanciones que se están tramitando a cuenta de las presuntas infracciones cometidas por los ciudadanos durante el estado de alarma, surge la duda de si esas sanciones que están recibiendo los ciudadanos serán finalmente válidas, para lo cual deberemos dilucidar primero cuáles son esas “leyes” a las que por remisión se dirige el RD 463/2020, (principio de legalidad, recordemos), y que supuestamente amparan aquéllas, como por ejemplo, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC), o bien la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (LGSP). Pero pese a la aparente complejidad de todo ello, alcanzamos otra importante certeza sobre esta cuestión: las normas bajo las que se pretenda subsumir las conductas que se pretenden sancionar deberán figurar expresamente motivadas en el expediente sancionador, so pena de incurrir en causa de anulación del mismo.

Al margen de esa cuestión, y a mi juicio, las normas apuntadas para estudiar la tipicidad de las sanciones del estado de alarma no siempre encajan (cómodamente) con las denuncias que están llegando a los ciudadanos (pues entre otras cosas cuando se redactaron no se pensaba en la actual pandemia del Covid 19). Sin embargo, esta cuestión se vuelve a erigir como clave en este asunto, pues resulta imperativo insistir en que la conducta apreciada en el boletín de denuncia ha de coincidir exactamente con el tipo normativo (recodemos que no bastará con que se parecido al mismo).

Además si se examinan con mayor detenimiento esas “Leyes”, su operativa es ciertamente muy diferente, pues la primera norma citada (LOPSC), art. 36.6, tipifica como infracción grave «la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones«, cuya comisión lleva aparejada una sanción que oscila entre los 601 y los 30.000 euros, mientras que la segunda (LGSP),- art. 57-, opta sin embargo por graduar las sanciones según la gravedad del daño, que la conducta, en cuestión, haya supuesto para la salud pública, previendo multas que pueden oscilar desde los 3.000 euros para las infracciones leves (si no se demuestra la concurrencia de un daño directo para la salud), hasta los 60.000 euros para las graves (cuando impliquen cualquier daño para la salud).  Por ello, y sin necesidad de atender al contenido de un atestado en particular, de ambas normas podemos extraer, ab initio, esenciales conclusiones determinantes para la efectividad de una sanción que se quiera imponer al amparo de cualquiera de ellas. Y es que en el tipo de la primera Ley (LOPSC) reparamos, sin duda alguna, que el mismo exige (para poder sancionar) la existencia de una actitud positiva, o reactiva del inculpado traducible en una resistencia, o desobediencia al agente sancionador, no así en caso contrario, como puede suceder, por ejemplo, si en las primeras semanas del estado de alarma alguna persona anduvo circulando por la calle sin aparente excusa y fue denunciada por ello, o si más recientemente en la fase de desescalada alguna otra ha transgredido la franja horaria que le ha sido asignada para circular según su edad o condición. Tal conclusión encajaría, además, con el tercer derecho básico del procedimiento sancionador, el previsto en el art. 28 LPAC que determina que sólo podrá ser sancionado aquel que sea responsable de la infracción administrativa, poniendo además el acento en que dicho responsable ha de haber actuado con dolo o culpa– esto es, en términos de la LOPSC, la indicada resistencia o desobediencia a la autoridad – pues la mera inobservancia de la norma ya no representa causa bastante para sancionar.

En la segunda norma (LGSP), en cambio, su articulación ofrecerá, si cabe, un margen mucho mayor en la aplicación de las garantías y contrapesos que prevé el procedimiento como contrapunto a una medida tan restrictiva como es la imposición de una sanción administrativa a un ciudadano, pues su articulado está organizado en previsión de un riesgo o daño para la salud de la población (en general) que no siempre será sostenible o demostrable por parte del órgano sancionador, o expresado a sensu contrario, admitirá prueba en contrario.

Por último, y dado que ambas normas contemplan una horquilla bastante holgada en cuanto al importe de la posible sanción (en el caso de la LOPSC de hasta 30.000 € y en el caso de la LGSP de 3000 a 60.000 € si se apreciare que la conducta es grave) será determinante, y también de obligada aplicación el no menos trascendental principio de proporcionalidad, ahora recogido en el artículo 29 LRJ, que exige que la práctica de la potestad sancionadora ha de ser la estrictamente necesaria, idónea, y proporcionada para obtener los objetivos perseguidos por la misma, de forma que cuando los fines buscados con su adopción puedan ser conseguidos a través de medidas alternativas, manifiestamente menos gravosas, habrá de imponerse obligatoriamente la utilización de estas últimas.

Sobre el autor: Álvaro Torrecillas Martinez. Partner en Solventtia Legal

Madrid, a 18 de mayo de 2020.