Adiós a la consulta previa a la ciudadanía también en materia urbanística

Recientemente, se ha publicado una Sentencia del Tribunal Supremo (Sentencia núm. 133/2023, de 31 de enero de 2023), que excluía de la consulta previa a las Ordenanzas Fiscales con este argumentario:

“En el ámbito local, no resulta exigible seguir el trámite de consulta pública previsto en el art. 133.1 Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales establecido en el art. 17 TRLHL”.

Ya entonces se planteó gran revuelo, pues el art. 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común en el que viene previsto tal trámite, fue configurado como un principio de buen gobierno: que los ciudadanos puedan participar en la elaboración de los textos y formular alegaciones y sugerencias.

El fundamento entonces que esgrimió el Supremo fue que, eran de aplicación las normas específicas del procedimiento de elaboración de ordenanzas fiscales, contenidas actualmente en el art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL). Y en tal precepto, no se exigen los trámites previstos en la LPAC, como es la consulta pública previa del art. 133.1 LPAC.

Vuelve a la carga nuevamente nuestro más alto Tribunal con una jurisprudencia en la misma línea, pero esta vez en relación al planeamiento urbanístico, en su Sentencia de 6 de febrero de 2023, que es la que comentamos hoy en este artículo, por su relevancia y significado actual.

El Tribunal Supremo determina que, no es de aplicación tampoco esa consulta previa que venimos mencionando, cuando se trata de aprobar instrumentos de planeamiento urbanístico (salvo que la normativa autonómica expresamente lo imponga).

Precisa en este sentido, el Tribunal que, no es de su competencia interpretar la normativa autonómica, de conformidad con lo establecido en el artículo 86-3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por lo que deja fuera de la casación, la normativa autonómica y local, argumentando que: “si la normativa autonómica o local recoge la participación de manera concreta (…) es un debate que queda extramuros de esta casación que, como hemos visto se centra en la aplicación a los instrumentos de ordenación del trámite establecido en el artículo 133.1 de la Ley de procedimiento general”.

Considera el Supremo que el debate ha de centrarse en, si ha de regir la normativa general o la especial para la aprobación de unos instrumentos de ordenación que formalmente deben considerarse de naturaleza reglamentaria, como son los de la ordenación territorial y urbanística.

Aclara nuestro más alto Tribunal que, la propia regulación sectorial regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación que desplaza la aplicación del procedimiento que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo.

«Las recientes normas urbanísticas que se vienen aprobando, están instaurando de manera preceptiva el citado trámite de consulta». (Foto: E&J)

Y por tanto, en el caso planteado, “la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene una regulación integral de dicha normativa, es esa normativa la que debe ser aplicada y en un doble sentido a los efectos del debate suscitado; de una parte, en su aspecto subjetivo, es decir, que regirá con independencia de la Administración que deba aplicar la norma; porque esa normativa especial y autonómica rige para cuando los planes, en este caso, deban ser aprobadas tanto por la Administración autonómica como por una entidad municipal; de otra parte, que esa normativa especial desplaza, en lo que no se declare expresamente, la normativa general de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.

Y finalmente, con base a lo expuesto, fija la siguiente doctrina casacional: “que no rige en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica.”

Quien suscribe, como abogado especialista en derecho administrativo y más concretamente en la disciplina urbanística, no puede, dicho sea, con los debidos respetos, compartir esta doctrina casacional del Supremo. O al menos, no en los categóricos términos en que se ha formulado.

Hasta ahora, se había considerado que, dada la naturaleza normativa de los instrumentos de planeamiento urbanístico, como un plan especial, las disposiciones incluidas en los mismos son equiparables a una ordenanza o reglamento, y como tal disposición general, se sujeta a los trámites de consulta pública previa del art. 133 LPACAP.

La nueva corriente marcada ahora por el Supremo es que debemos estar a lo dispuesto en las leyes urbanísticas autonómicas

En mi humilde opinión, y compartiendo los términos de la Sentencia casada (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de octubre nº 4197/2021), no es incompatible la aplicación de leyes especiales de urbanismo (entiéndanse las autonómicas) con la normativa estatal común procedimental en la elaboración de disposiciones de carácter general, aplicable también a la Administración Local, ya que se trata de un trámite sustancial, cuya omisión genera (o debiera generar), un defecto constitutivo de nulidad de pleno derecho, además de conculcar el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Carta Magna.

La nueva corriente marcada ahora por el Supremo es que debemos estar a lo dispuesto en las leyes urbanísticas autonómicas, donde, por cierto, como regla general, no se recoge el trámite de consulta, por lo que no será de aplicación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, lo que a nuestro juicio es un grave error que el Supremo no enmienda.

Por suerte, en la actualidad, las recientes normas urbanísticas que se vienen aprobando, están instaurando de manera preceptiva el citado trámite de consulta.

Y es que consideramos la consulta previa (la participación ciudadana), como un trámite esencial para la elaboración del texto normativo, cualquiera que sea, y especialmente en este caso, en materia urbanística, en la que tantos “excesos” se han llevado a cabo por las distintas Administraciones actuantes.