Cuando la Administración guarda silencio y el particular resulta favorecido

El pasado 7 de marzo, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso–Administrativo del Tribunal Supremo dictó la interesante sentencia núm. 280/2023 en materia de silencio administrativo, una institución sobradamente conocida tanto para los especialistas en derecho administrativo, como para los legos en la materia.

El silencio administrativo resulta ser una ficción legal que podría definirse como la estimación o desestimación tácita que la ley liga a la ausencia de respuesta por parte de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido. Y ello, principalmente, para que al administrado/ciudadano no le genere indefensión la falta de resolución en tiempo y forma por parte del Organismo Público en cuestión.

De conformidad con el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), la Administración Pública tiene la obligación de resolver de manera expresa cualquier procedimiento administrativo, independientemente de la forma en la que hubiera sido iniciado: de oficio o a solicitud del interesado.

Si bien, son numerosas las ocasiones en las que la Administración Pública, teniendo un plazo previsto legalmente, transcurre el mismo, sin que ésta resuelva y notifique de manera expresa. No obstante, este proceder por su parte no le exime al administrado de recibir una resolución, dado que tal y como veremos a continuación se producirá el llamado silencio administrativo, el cual podrá ser negativo o positivo según la forma en la que sea iniciado el procedimiento.

Al objeto de conocer lo que ocurre cuando la Administración Pública no dicta resolución expresa en el plazo previsto, debemos tener presentes, además del precepto 21 de la LPACAP, los artículos 24 “Silencio Administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado” y 25 “Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio”, todos ellos incardinados en el Capítulo I “Normas generales de actuación” del Título II “De la actividad de las Administraciones Públicas” del mismo texto normativo.

Dicho lo anterior, la sentencia del Tribunal Supremo que comentamos en el presente artículo, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, entra a resolver la cuestión de interés casacional siguiente: «[…] Determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa ex artículo 69.b), en relación con el 25.1 LJCA, cuando el objeto del mismo fuera una resolución presunta, al no haber dictado acto expreso la administración en el plazo previsto en la normativa de aplicación y, en particular, cuando se impugne una desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.

Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso Contencioso-Administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la Administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso Contencioso-Administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente […]».

Aunque la cuestión pueda parecer compleja por la propia redacción de la cuestión sometida a interés casacional, el caso planteado es bien sencillo: se recurre la sentencia dictada en apelación por la Sala del TSJ de Castilla y León, sede de Valladolid de 5 de febrero de 2021, en el recurso deducido contra la sentencia nº 10/2020, de 21 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid, que desestimaba la alegación sobre la falta de agotamiento de la vía administrativa previa, aducida por la administración, estimando íntegramente el recurso del interesado, contra la desestimación presunta de su solicitud de devolución de ingresos indebidos (posteriormente expresa por decreto 2019/4754 del Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid).

Tribunal Supremo (Foto: Economist & Jurist)

Recurrida la sentencia por el Ayuntamiento a la Sala de Valladolid, ésta dictó sentencia, ahora recurrida, por la que estimaba el recurso del Ayuntamiento, pero en el único sentido de limitar la condena del Ayuntamiento a una cuantía escasamente inferior.

La sentencia de apelación contaba con un voto particular, que consideraba que debió dictarse resolución judicial estimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Valladolid e inadmitiendo la demanda del particular, conforme a lo establecido en el artículo 70 LJCA, por falta de agotamiento de la vía previa.

La sentencia del Tribunal Supremo que aquí comentamos nos proporciona valiosas declaraciones con fundamento en el artículo 24.1 CE, garantizador de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, que podemos utilizar en cualesquiera procesos contra la Administración:

1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso Contencioso-Administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.

2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.

3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.

4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.

5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración.

Nos congratulamos de sentencias como ésta, con las que se sanciona la habitual práctica de la Administración de no resolver en plazo las solicitudes de los interesados. Dicha práctica, no puede suponer un perjuicio para el ciudadano, considerándose la desestimación por silencio, equivalente a una notificación defectuosa que omite la indicación al interesado de los recursos procedentes.

Y es que hay un principio esencial en derecho administrativo: el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones, no puede provocar nunca un beneficio para ella, en perjuicio del administrado.