De la naturaleza y control de los indultos: a propósito de la condena a Laura Borràs

La pasada semana se hacía pública la condena penal de cuatro años y medio de prisión, impuesta a la expresidenta del Parlamento catalán, Laura Borràs por falsedad documental y prevaricación administrativa.

La decisión del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sorprendía en el ámbito judicial y también mediático, por la petición contenida en la misma por el propio tribunal sentenciador, y dirigida al Gobierno, de que se le conceda un indulto parcial a la penada, en concreto, en la parte de condena que excede de los dos años, para no entrar en prisión.

La legislación penal permite, en efecto, que los tribunales que dictan sentencia puedan solicitar la medida de gracia cuando, en función del mal causado y de las circunstancias personales del condenado, la pena resulte notablemente excesiva.

Los magistrados creen que la condena a Borràs es desproporcionada y excesiva, aunque entienden que, probados los hechos, deben imponer la pena establecida en el Código Penal.

Además, remarcan, que se le ha impuesto también la pena de inhabilitación por 13 años para ejercer cualquier cargo público, lo que evita ya que pueda volver a cometer el mismo delito.

Esta sentencia nos lleva hoy en este artículo a comentar una institución como es el indulto: su naturaleza, control judicial y límites, desde el punto de vista del derecho administrativo.

Se ha discutido mucho en la doctrina, si el indulto tiene o no naturaleza de acto administrativo.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado también en los últimos tiempos varias resoluciones sobre esta figura.

Analizando conjuntamente la jurisprudencia y regulación legal del indulto (Ley de 18 de junio de 1870), podemos extraer las siguientes conclusiones:

• El indulto no es un acto administrativo en sentido estricto, por lo que el control jurisdiccional del mismo se limita a los elementos reglados, que son el procedimiento y la competencia, según la Ley de 18 de junio de 1870.
• A la vista de ello, no se exige una motivación fundada que permita alejar la posible arbitrariedad o desviación de poder en que se podría incurrir con motivo de su otorgamiento.

Recordemos que la desviación de poder es un vicio del acto administrativo que consiste en el ejercicio por un órgano de la Administración Pública de sus competencias o potestades públicas para fines u objetivos distintos de los que sirvieron de supuesto para otorgarle esas competencias o potestades, pero amparándose en la legalidad formal del acto. Se trata de una causa de anulabilidad del acto que debe ser apreciado por el órgano judicial.

• La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en multitud de sentencias, ha venido a dejar claro que, en aplicación de la meritada Ley de 1870, no cabe exigir la motivación del indulto como medida de gracia, más allá de la finalidad ética-política que la medida pretenda, pero ello carece de trascendencia jurídica.

Tribunal Supremo. (Foto: Cadena Ser)

El artículo 62 de la Constitución establece que corresponde al Rey, entre otras potestades, la de “ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”.

El otorgamiento del indulto constituye, según este precepto, una consecuencia de la prerrogativa real de gracia, por lo que podemos concluir que su denegación constituye un acto no sujeto al derecho administrativo.

-Ahora bien, aunque en sentido estricto pueda definirse como un acto distinto y diferente del acto administrativo, debe ser objeto de control, que ya hemos referido, se hará de los elementos reglados del mismo (competencia y procedimiento).

Si me preguntan por mi opinión sobre esta figura, la tenemos clara: no debe caber en la Administración actual una institución tan anacrónica como el indulto, en un Estado democrático de derecho, en el que todos los poderes del Estado deben someterse a la Ley. La institución es legal, se ajusta a derecho, pero no es justa.

No encontramos desde el punto de vista legal o práctico, que una potestad discrecional, ejercida por los políticos de turno en el poder, pueda quedar al margen de control jurisdiccional, más allá de los elementos formales.

Todos recordamos la excarcelación de los nueve líderes independistas (con Junqueras a la cabeza), a los que el Supremo condenó en 2019 por sedición (de entre 9 y 13 años de cárcel).

También ha habido otros casos mediáticos: el expresidente Felipe González indultó a Jesús Gil por un delito de estafa; José María Aznar hizo lo propio con José Barrionuevo y Rafael Vera. Rodríguez Zapatero indultó al banquero Alfredo Sáenz, exconsejero del Banco Santander; y Mariano Rajoy a José Ramón Ramírez García y Miguel Ángel Sáez García, dos comandantes sanitarios condenados por el caso Yak-42.

Obviamente, no todos los indultos concedidos los son a políticos, altos cargos y otras personalidades, por corrupción u otros delitos económicos. Los hay también por razones humanitarias, condenas de largo tiempo sin entrar en prisión, o enfermedades graves.

El problema está en las motivaciones políticas que a menudo subyacen en algunos de los indultos, los que mayor peso mediático tienen.

Por ello, si queremos una Administración justa y que actúe con pleno sometimiento a la ley y al derecho, no podemos permitir como ciudadanos ni como juristas que los Gobiernos, sean del signo que sean, puedan evitarle a alguien la pena de cárcel impuesta por un órgano judicial, de forma injustificada, inmotivada y totalmente arbitraria. Además, supone una intromisión del Poder Ejecutivo en el Judicial, dado que bloquea por completo los efectos adoptados en sentencia por este último.

Para terminar, hacemos nuestro un pronunciamiento del Tribunal Supremo, de 9 de octubre de 2012, que aún del orden penal, es de gran valor en relación a esta figura. «…el art. 11 de la Ley de 18 de junio de 1870, que condiciona el otorgamiento del indulto total a la concurrencia de ‘razones de justicia, equidad o utilidad pública’, renuncia por completo a exigir el más mínimo ejercicio de justificación.

Esto, seguramente, guarda plena relación de coherencia con la genealogía del cuestionado instituto del indulto: prerrogativa regia y manifestación de ‘justicia retenida’ en su origen. Herencia del absolutismo, al fin y al cabo, de no fácil encaje, en principio, en un ordenamiento constitucional como el español vigente, presidido por el imperativo de sujeción al derecho de todos los poderes, tanto en el orden procedimental como sustancial de sus actos; y, en consecuencia, por el deber de dar pública cuenta del porqué de los mismos. Un deber especialmente reforzado en su intensidad, cuando se trata de resoluciones jurisdiccionales, más aún si de sentencias de condena; que, paradójicamente, pueden luego, como en el caso, hacerse vanas sin que conste ninguna razón estimable, en el ejercicio de una discrecionalidad política, más bien arbitrio, no vinculada e incontrolable, por tanto.”

En el caso analizado en este artículo, el de Laura Borràs, esperaremos al recurso interpuesto por la condenada ante el Tribunal Supremo, para conocer si, finalmente, el Gobierno accede a otorgar la medida de gracia.