El proyecto de privatización de la ejecución civil para la eficiencia procesal

La ejecución civil, entendida como el conjunto de trámites de naturaleza jurisdiccional mediante el cual se garantiza el cumplimiento de las resoluciones procesales, es un pilar fundamental del sistema judicial en cualquier sociedad democrática. En este contexto, la capacidad del sistema judicial para hacer cumplir sus propios dictámenes se erige como un indicador clave de la legitimidad y la eficacia de la Administración de Justicia.

Dicho lo anterior, las recientes reformas propuestas, plasmadas en el Informe de la ponencia 121/000016, sobre el Proyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia y de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, publicado el Boletín Oficial de las Cortes Generales el pasado día 11 de noviembre de 2024, abren la puerta a un cambio radical que, si bien se presenta bajo el disfraz de eficiencia procesal, podría llevar a la privatización de la ejecución civil. Este proceder legislativo no solo pone en riesgo la independencia y la imparcialidad del sistema judicial, sino que también puede fomentar prácticas desleales en los mercados vinculados a la ejecución de resoluciones, todo en aras de lo que se denomina “eficiencia”.

La privatización encubierta de la ejecución civil

El Proyecto de Ley en cuestión introduce modificaciones sustanciales en la forma en que se gestionan ciertos actos de ejecución, delegando muchas de las tareas materiales que antes eran responsabilidad exclusiva de la Administración de Justicia a los procuradores, quienes actuarán como intermediarios entre el órgano judicial y los ciudadanos. Este planteamiento no parece encajar con la exposición de motivos del texto:

«(…) el sistema de Justicia de nuestro país, que da soporte al ejercicio de la potestad jurisdiccional, padece desde hace décadas de insuficiencias estructurales, algunas de las cuales, sin justificación, han dificultado que ocupe plenamente el lugar que merece en una sociedad avanzada. No hay duda de que en algunos puntos del sistema puede haber déficit de recursos que haya que corregir, pero no parece que esta sea la causa principal de nuestros problemas crónicos, derivados más bien de la escasa eficiencia de las soluciones que sucesivamente se han ido implantando para reforzar la Administración de Justicia como servicio público.

Ello solo es así cuando la justicia se percibe por la ciudadanía como algo propio, cercano, eficaz, entendible y relativamente rápido. En palabras del constitucionalismo moderno, este servicio público precisa tanto de legitimidad social como de eficiencia. Legitimidad en el sentido de grado de confianza y credibilidad que el sistema de Justicia debe tener para nuestra ciudadanía, y eficiencia referida a la capacidad de este sistema para producir respuestas eficaces y efectivas.

(Imagen: E&J)

Se trata, por tanto, de afianzar que el acceso a la justicia suponga la consolidación de derechos y garantías de los ciudadanos y ciudadanas; que su funcionamiento como servicio público se produzca en condiciones de eficiencia operativa; y que la transformación digital de nuestra sociedad reciba traslado correlativo en la Administración de Justicia.

Para ello, es necesario adaptar además las estructuras de la Justicia. Primero, para poder hacer frente a las dificultades en el desenvolvimiento normal de los juzgados y tribunales; después, para poder superar el enorme reto de ofrecer un servicio público eficiente y justo a la ciudadanía; y, finalmente, para incorporar los valores de solidaridad y de humanismo entre los que la Justicia es la espina dorsal y el elemento imprescindible de la paz social. En este contexto, también es responsabilidad de la ciudadanía contribuir a la sostenibilidad del servicio público de Justicia.»

Si bien la delegación de funciones o la encomienda de gestión (término más correcta cuando no existe vinculación jurídico-pública) no es un fenómeno nuevo en los procesos judiciales, la envergadura y los términos en que se proponen las reformas plantean interrogantes serios sobre el modelo de justicia que se está construyendo.

En este sentido, resaltan algunos cambios:

«Noventa bis (nuevo). Se modifica el apartado 2 del artículo 543 (de la Ley Orgánica del Poder Judicial), que queda redactado como sigue:

«2. Dentro de las limitaciones que las leyes dispongan, los procuradores podrán realizar los actos de comunicación a las partes del proceso, así como los actos de cooperación, auxilio y colaboración con la Administración de Justicia. Por delegación del juez, jueza o tribunal, podrán también realizar las actuaciones materiales propias del proceso de ejecución en los términos establecidos legalmente que, en todo caso, excluirán las ejecuciones hipotecarias de vivienda habitual, así como las derivadas de procesos en materia de familia, las de desahucio por impago de rentas o cantidades debidas en viviendas habituales y los lanzamientos de ocupantes de finca con posterioridad a la subasta de la misma si esta es vivienda habitual.»»

«Seis ter (nuevo). Se modifican los apartados 4 y 5 del artículo 23 (de la Ley de Enjuiciamiento Civil), que quedan redactados como sigue:

«4. En los supuestos establecidos por la ley, corresponde a los y las profesionales de la procura la práctica de los actos procesales de comunicación y la realización de tareas de auxilio y cooperación con los tribunales, así como las actividades materiales del proceso de ejecución que les hayan sido expresamente delegadas por el juez, jueza o tribunal, previa la petición y el consentimiento informado de la persona representada.

5.Para la realización de los actos de comunicación y las actividades materiales propias de la ejecución que les hayan sido expresamente delegadas por el juez, jueza o tribunal, con los límites y en los supuestos establecidos, ostentarán capacidad de certificación y dispondrán de las credenciales necesarias.

En el ejercicio de las funciones contempladas en este apartado, y sin perjuicio de la posibilidad de sustitución por otro procurador conforme a lo previsto en la Ley Orgánica, 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, actuarán de forma personal e indelegable y su actuación será impugnable ante el letrado de la Administración de Justicia conforme a la tramitación prevista en los artículos 452 y 453. Contra el decreto resolutivo de esta impugnación se podrá interponer recurso de revisión.»»

«Siete bis (nuevo). Se modifica el apartado 2 del artículo 31 (de la Ley de Enjuiciamiento Civil), que queda redactado como sigue:

«2. Exceptuándose solamente:

3.º Los escritos que tengan por objeto acreditar ante la oficina judicial o Tribunal el cumplimiento de las actividades materiales del proceso de ejecución que les hayan sido expresamente delegadas a los procuradores por el juez, jueza o Tribunal en los términos previstos por la ley, sin perjuicio de la obligación de informar de su presentación a la dirección letrada del procedimiento.»»

(Imagen: E&J)

«Cuarenta y ocho. Se modifica el artículo 539 (de la Ley de Enjuiciamiento Civil), que queda redactado como sigue:

«Artículo 539. Representación y defensa. Costas y gastos de la ejecución.

1. El ejecutante y el ejecutado deberán estar dirigidos por letrado y representados por procurador, salvo que se trate de la ejecución de resoluciones dictadas en procesos en que no sea preceptiva la intervención de dichos profesionales.

En los supuestos establecidos por la ley, previa solicitud de la parte ejecutante, y a su costa, el juez, jueza o Tribunal podrá acordar que determinadas actuaciones materiales propias del proceso de ejecución sean efectuadas por el profesional de la procura que le represente.

En el ejercicio de las funciones contempladas en este apartado, y sin perjuicio de la posibilidad de sustitución prevista en la Ley Orgánica del Poder Judicial, el o la profesional de la procura de la parte actuará de forma personal e indelegable y su actuación será impugnable ante el letrado o letrada de la Administración de Justicia conforme a la tramitación prevista en los artículos 452 y 453. Contra el decreto resolutivo de esta impugnación se podrá interponer recurso de revisión.»»

En esencia, el cambio principal reside en que los procuradores podrán realizar actos materiales propios del proceso de ejecución bajo la delegación expresa del juez o tribunal, pero con una implicación sustancial: se exime a la Administración de Justicia de una parte importante de la responsabilidad sobre la ejecución de las resoluciones procesales. De esta forma, lo que antes era un procedimiento integral y bajo la supervisión de un organismo público se convierte en un proceso donde los actores privados, en este caso los procuradores, toman un papel preponderante. Aunque las reformas especifican ciertos límites y exclusiones en cuanto a las materias afectadas, la ampliación de las competencias de los procuradores podría abrir la puerta a un modelo de ejecución que, lejos de ser más eficiente, podría resultar más susceptible a influencias externas y conflictos de interés.

Este modelo de «privatización» de la ejecución civil es particularmente preocupante cuando se tiene en cuenta la naturaleza del mercado en el que operan los procuradores. Tal y como se establece en la Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de octubre de 2024, el modelo propuesto podría generar un efecto de concentración de poder en las manos de unos pocos actores, lo que resultaría en una distorsión del mercado.

La privatización de la ejecución de bienes, que a menudo involucra a grandes entidades financieras, administradores concursales y otras instituciones poderosas, podría generar una relación de confianza y dependencia entre estos actores privados y los procuradores con mejores medios, en detrimento de otros competidores en el mercado y las partes. Ello pone en peligro la competencia leal en el sector y podría llevar a una mercantilización de la justicia.

El riesgo de la desconfianza ciudadana

El principal argumento que sustenta esta reforma es la mejora de la eficiencia en los procesos de ejecución. No obstante, el modelo propuesto plantea varias contradicciones en cuanto a la verdadera mejora de la eficiencia y la calidad de los servicios prestados. En primer lugar, aunque se argumenta que la privatización de ciertas funciones incrementaría la rapidez de los procedimientos, se corre el riesgo de que la falta de control público y la ausencia de transparencia en la gestión de los actos materiales de la ejecución acaben generando una percepción de ineficiencia y desconfianza entre los ciudadanos. Si la ciudadanía no percibe que el proceso judicial se lleva a cabo bajo un control público y equitativo, esto puede mermar la legitimidad del sistema judicial.

La justicia, como servicio público, debe ser entendida como un bien común, accesible para todos sin distinción de poder económico o influencia. En un sistema judicial en el que los actores privados se encargan de la ejecución de resoluciones, existe el peligro de que se prioricen los intereses de quienes tienen capacidad económica o influencias dentro del sistema. Este cambio podría tener efectos negativos en el acceso a la justicia de aquellos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, ya que se incrementa la posibilidad de que la ejecución se realice de manera que beneficie a los actores privados y no necesariamente a las partes en conflicto.

La falacia de la «eficiencia procesal»

El concepto de eficiencia procesal que respalda la reforma se basa en la idea de que un sistema judicial más ágil y rápido es sinónimo de mayor justicia. Sin embargo, este razonamiento pasa por alto una cuestión fundamental: la justicia no debe medirse solo en términos de velocidad, sino también en la calidad y la equidad del proceso. La eficiencia no es únicamente el resultado de la aceleración de los procedimientos, sino la capacidad del sistema para ofrecer respuestas equilibradas a los conflictos sociales.

En este sentido, delegar tareas cruciales del proceso de ejecución a los procuradores podría generar más problemas de los que resuelve. Por ejemplo, los procuradores, al tener un interés económico directo en el resultado de los procesos de ejecución, podrían verse tentados a actuar en función de sus propios intereses y no de los del cliente o de la justicia en general.

A ello se suma que el sistema podría volverse aún más complejo y costoso para los ciudadanos, al añadir una capa intermedia de actores privados que solo añaden más costos y riesgos de deslealtad. Además, la intervención de procuradores en estas funciones no garantiza que se logre un resultado más eficiente, sino que, en muchos casos, despersonaliza el proceso y lo aleja de los principios fundamentales de la justicia.

La reforma en cuestión ha sido introducida de manera sigilosa, a través de enmiendas, con plena conciencia de la clase política sobre el rechazo que generaron propuestas anteriores similares. Estas propuestas, al atribuir facultades en ejecución a los procuradores, fueron objeto de una fuerte oposición por parte de instituciones de gran peso, como el Consejo General del Poder Judicial, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el Consejo de Estado y la Fiscalía General del Estado, que cuestionaron la viabilidad y los riesgos asociados a tal atribución de facultades.

(Imagen: E&J)

Estos organismos expresaron su preocupación por el impacto que tendría en la independencia del poder judicial y por la falta de un marco adecuado de control y supervisión. Precisamente, la introducción de este cambio a través de enmiendas responde a la intención del Gobierno de evitar una confrontación abierta con estas instituciones, resultando reseñable el hecho de que esta maniobra tiene su origen en las exigencias de los socios nacionalistas del Gobierno estatal, quienes, buscando avanzar en sus objetivos legislativos, han logrado colar modificaciones sin el debido debate ni el consenso necesario en la opinión pública.

La influencia de los grandes agentes económicos

Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta es la relación de los procuradores con las grandes entidades económicas y financieras que se benefician directamente de los procesos de ejecución. Tal como se expone en la Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de 4 de octubre de 2024, el Consejo General de Procuradores de España, a través de sus plataformas de subastas electrónicas, ha establecido acuerdos con bancos, fondos de inversión y otros actores clave en el mercado inmobiliario, lo que les permite posicionarse en una posición de dominio en el mercado de ejecuciones civiles.

Esta concentración de poder favorece a aquellos procuradores mejor posicionados o con mejores contactos. Esta dinámica podría distorsionar aún más el mercado, creando monopolios informales que afectan la libre competencia.

El peligro de este fenómeno es claro: al asignar funciones esenciales del proceso de ejecución a procuradores con fuertes vínculos con entidades financieras y grandes corporaciones, el sistema judicial podría acabar siendo influenciado excesivamente por actores privados que operan con objetivos comerciales y no con el interés público en mente, como ocurre con los «fondos buitre», que podrán acceder al Punto Neutro Judicial y, con ello, al mayor cofre de datos personales que existe en España. En lugar de garantizar que la ejecución de las resoluciones procesales se lleve a cabo de manera equitativa, el sistema podría terminar favoreciendo a los grandes intereses económicos, lo que podría generar una percepción de parcialidad y falta de transparencia en el sistema judicial, atentando en todo caso contra la igualdad de los ciudadanos ante el marco de los procesos judiciales.

Conclusión

La reforma propuesta en el Proyecto de Ley Orgánica de Medidas en Materia de Eficiencia del Servicio Público de Justicia plantea un cambio radical en la manera en que se lleva a cabo la ejecución civil, delegando a actores privados, como los procuradores, tareas cruciales del proceso judicial. Aunque este cambio se presenta bajo la bandera de la eficiencia procesal, la realidad es que esta privatización encubierta del sistema de ejecución civil podría tener efectos perjudiciales tanto para el acceso a la justicia como para la calidad de los procesos judiciales, llegando ser posible que desemboque en una deshumanización del proceso judicial, donde las medidas ejecutivas se adopten más en función de la rentabilidad económica que de la justicia social.

Debe tenerse presente que la falta de control público, la privatización de las funciones ejecutivas clave y la influencia de los actores económicos en el proceso de ejecución pueden socavar los principios fundamentales de la justicia, como la equidad, la imparcialidad y la transparencia. Al final, este modelo puede resultar en un sistema de justicia que, en lugar de garantizar la protección de los derechos de todos los ciudadanos, favorezca a los intereses de unos pocos actores privados, generando una desconfianza generalizada en la ciudadanía y debilitando la legitimidad del sistema judicial en su conjunto.

En todo caso, la privatización de la ejecución civil pone en peligro la igualdad de las partes ante la ley, ya que aquellas personas con menos recursos pueden verse más fácilmente afectadas por la falta de transparencia y la influencia de actores privados, quedando relegadas y esperando ad aeternum «ante la ley» para el cumplimiento de resoluciones procesales, algo ya acaecido en el famoso relato de Franz Kafka.