Hacia una auténtica Unión Europea de la defensa

La Unión Europea ha permitido, tanto a España como al resto del continente, alcanzar el período más largo de paz y estabilidad en su historia. No obstante, durante todo este tiempo, Europa se ha enfrentado a grandes retos, lo que ha llevado a que los más pesimistas auguren el fin inminente de la Unión desde hace años. A pesar de ello, el proyecto europeo sigue tan vivo como siempre.

Eso no significa que debamos ignorar los nuevos desafíos que se nos presentan actualmente. Hasta ahora, nuestra seguridad ha estado ligada en gran medida a Estados Unidos, un socio en el que siempre hemos confiado, pensando que estaría a nuestro lado en todo momento para defendernos ante cualquier amenaza. De hecho, los países europeos pudieron centrarse en la construcción de su estado de bienestar precisamente gracias a las garantías del apoyo estadounidense.

La necesidad de crear una Unión de Defensa

Sin lugar a duda, Estados Unidos seguirá siendo nuestro aliado más importante. No obstante, debemos ser realistas y entender que nuestros intereses no siempre serán coincidentes. Solo así podremos darnos cuenta de la importancia de ganar nuestra autonomía. Lamentablemente, aunque es ahora, con la administración Biden, cuando comenzamos a percibirlo, hace ya muchos años que empezaron a llegarnos señales desde el otro lado del Atlántico, no solo con Trump, sino incluso desde la era Obama.

Estamos rodeados de actores y vecinos incómodos que suponen un riesgo para nuestra seguridad. Rusia persiste en su estrategia de guerra híbrida, aprovechando los retos a los que sabe que nos enfrentamos para hacernos daño. Crisis migratorias, crimen organizado en los Balcanes Occidentales, nacionalismos como el de Cataluña… son vistos por el Kremlin como una oportunidad para desestabilizarnos.

China, por otro lado, también sabe jugar sus cartas. Su poder aumenta exponencialmente con el paso del tiempo y, junto a éste, crece también su capacidad de condicionar nuestro futuro y desarrollar nuevas amenazas. Su influencia en África y América Latina es cada vez mayor, y aprovecha también la inestabilidad de Oriente Medio para tratar de hacerse más fuerte. Allá donde nosotros no estemos, China encontrará nuevos socios, tal y como está ocurriendo con Afganistán y los talibanes. Además, su potencial tecnológico supone un riesgo cibernético para Europa y nuestras infraestructuras críticas.

El presidente estadounidense, Joe Biden. (Foto: Jonathan Ernst)

Todo ello, junto a otros retos como el terrorismo, los flujos migratorios provenientes del Magreb, la crisis del Sahel… afecta a Europa y, por lo tanto, a España.

Estados Unidos ya hace tiempo que empieza a cambiar su enfoque geoestratégico, tal y como se demostró con la precipitada salida de Afganistán el pasado mes de julio. Otro ejemplo evidente es el acuerdo AUKUS alcanzado entre Estados Unidos, Reino Unido y Australia, dando la espalda a la Unión Europea y llevando a Francia a perder un acuerdo multimillonario con Australia para la venta de submarinos.

En definitiva, la Unión Europea mantiene muchos frentes abiertos, y no siempre podrá contar con el apoyo incondicional de sus aliados, hasta ahora fundamental, en aquellas operaciones que sean exclusivamente del interés de la Unión. Todo ello nos obliga a ser capaces de fortalecer los lazos entre los Estados Miembros para crear una Unión más fuerte. Una verdadera Unión de Defensa.

Instrumentos actuales. La política común de seguridad y defensa (PCSD)

Afortunadamente, no partimos de cero. La PCSD de la Unión Europea evoluciona constantemente y nos permite desarrollar nuevas capacidades y herramientas a nivel europeo. Contamos con un marco, tanto jurídico como práctico, gracias al cual podemos actuar de forma coordinada en materia de defensa.

Este marco fue creado en 2009 con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que no solo constituye la PCSD, sino que introduce mecanismos para financiarla y atribuye al Consejo Europeo y al Consejo de la Unión Europea (el Consejo) la toma de decisiones por unanimidad.

Desde entonces, nuestra política de defensa ha evolucionado, especialmente en los últimos cinco años tras el Brexit y la Presidencia de Trump. En 2016 se presentó la primera Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea y se acordó que su ejecución se revise anualmente mediante consultas al Consejo, la Comisión y el Parlamento.

Contamos, entre otros instrumentos, con la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), el Fondo Europeo de Defensa (FED), el Fondo Europeo para la Paz o la cooperación entre las misiones militares y civiles de la UE y la OTAN. Estos primeros hitos fueron importantes. Por primera vez en décadas el dinero europeo se destinó a proyectos de defensa comunes con el objetivo de salvaguardar la paz y la estabilidad, dentro y fuera de nuestras fronteras comunitarias.

En cuanto a PESCO, se trata de una de nuestras herramientas más avanzadas, ya que permite que aquellos Estados Miembros que lo deseen se involucren en el desarrollo de capacidades de defensa. Sin embargo, los proyectos siguen siendo poco ambiciosos hasta el momento.

Se trata, además, de una oportunidad económica para los Estados Miembros y sus empresas, ya que las inversiones llevadas a cabo en el marco de estos proyectos sirven de impulso a las industrias nacionales de defensa. Es el caso, por ejemplo, de Navantia, que participa en el “European Patrol Corvette”, consistente en la creación de una nueva corbeta europea.

El pasado mes de junio, la Comisión aprobó el primer programa de trabajo anual del FED, mediante el que se destinan 1.200 millones de euros a proyectos de investigación y desarrollo (I+D) en materia de defensa. Ahora es el momento de ayudar a nuestras empresas a involucrarse en estos proyectos y evitar ponerles nuevos obstáculos.

En lo referido a las misiones civiles y operaciones militares, ya se han puesto en marcha cerca de cuarenta desde 2003 y actualmente contamos con aproximadamente 5.000 soldados y civiles europeos desplegados, en misiones de mantenimiento de la paz y prevención de conflictos fuera del territorio de la Unión.

La intención de la Unión Europea es potenciar todos los avances logrados hasta ahora. De hecho, durante el Debate sobre el Estado de la Unión el pasado mes de septiembre, la presidenta de la Comisión Ursula von der Leyen centró gran parte de su discurso a la importancia de incrementar nuestra autonomía en materia de defensa y anunció la celebración de una Cumbre sobre la Defensa en el primer semestre de 2022, durante la presidencia de Francia del Consejo.

Cooperación con la OTAN

Todos estos avances no se han limitado al ámbito interno de la Unión, sino que han ido más allá, centrándose también en el papel de nuestros aliados. La cooperación UE- OTAN pone de manifiesto la importancia de desarrollar nuestras capacidades también para actuar junto a socios estratégicos y en el marco de la actual estructura de defensa.

Efectivamente, para que los retos transatlánticos puedan ser afrontados de forma eficaz, es imprescindible la cooperación entre la OTAN y la Unión Europea, creando una alianza cada vez más fuerte. Muchos de los desafíos que mencionaba anteriormente son comunes, y por ello debemos abordarlos juntos.

Próximamente, la Unión Europea concluirá su brújula estratégica para la seguridad y defensa, un proyecto de dos años a través del cual se identificarán las áreas en las que la Unión puede desarrollar instrumentos propios, lo que dará un impulso a la solidaridad y la cultura estratégica de los Estados Miembros.

La brújula estratégica nos ayudará a ganar autonomía y depender menos de los intereses de otros Estados. No obstante, también ha de ser entendida como una oportunidad para incrementar nuestra cooperación con la OTAN, que también prevé actualizar su Concepto Estratégico, mediante el que establecerá sus objetivos para la próxima década. Estos dos instrumentos ofrecen un marco de oportunidades para coordinarse y encontrar retos comunes.

La cooperación UE-OTAN ya ha dado sus frutos en importantes operaciones sobre el terreno. Un claro ejemplo es la estrategia de seguridad en los Balcanes Occidentales, donde ambas organizaciones han trabajado de forma coordinada desde la publicación, en 2003, del “Enfoque Concertado para los Balcanes Occidentales”. Esto ha permitido operaciones como la EUFOR Althea, desarrollada en el Cuartel General Supremo de las Fuerzas Aliadas para Europa (SHAPE) en el marco de los acuerdos “Berlín Plus” con la OTAN para el mantenimiento de la paz y la seguridad en Bosnia y Herzegovina.

Alguna piedra en el camino

Hemos avanzado mucho en los últimos años, aunque todavía debemos incrementar nuestros esfuerzos para alcanzar una Unión Europea de la Defensa real. La crisis de Afganistán ha puesto en evidencia la necesidad de desarrollar una fuerza de acción rápida capaz de desplegarse en situaciones similares.

“Los talibanes toman el control del palacio presidencial en Kabul, la capital de Afganistán”. (Foto: Zabi Karimi/AP)

Tanto la Comisión como el Consejo han manifestado su intención de desarrollar estas fuerzas. De hecho, la Unión Europea ya cuenta en la actualidad con grupos de combate operativos desde 2007 e hipotéticamente preparados para actuar en situaciones de emergencia.

Sin embargo, desde la creación de estos grupos de combate hasta hoy no han sido desplegados en ninguna ocasión. Por supuesto, esto no se debe a que no nos hayan hecho falta, sino al sistema de unanimidad en la toma de decisiones del Consejo al que queda sometida la PCSD.

Aunque cualquier iniciativa que pretenda aumentar nuestra autonomía estratégica es bien recibida, cuesta creer que unas nuevas fuerzas de acción rápida vayan a ser suficiente para solucionar y ahondar en los verdaderos problemas de fondo, lo cual deberíamos hacer primero.

Nuestro sistema de unanimidad es comparable con el derecho a veto del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Veintisiete Estados Miembros equivalen a veintisiete derechos de veto, lo que complica enormemente que cualquier esfuerzo de este tipo sea ejecutado finalmente. En definitiva, nos encontramos ante un complicado reto con una doble vertiente: jurídica y política.

Desde el punto de vista jurídico, los tratados son a la vez el marco de legalidad para el diseño de nuestra política de defensa y, por otro lado, el mayor bache al que se enfrenta ésta. La Sección 2 del Capítulo 2 del Título V del Tratado de la Unión Europea (TUE) ofrece un modelo de defensa consistente en un reparto de funciones entre las distintas instituciones, recayendo la ejecución de la estrategia de defensa en el Consejo. Aunque artículos como el 42.2 TUE, que indica que “La política común de seguridad y defensa incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Ésta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad.”, parecen dar pie a una auténtica Unión Europea de la Defensa, la realidad es que hasta el momento seguimos anclados en una política intergubernamental basada en intereses nacionales.

Desde el punto de vista político, teniendo en cuenta cuáles son las reglas del juego, nos surge un nuevo problema: la dificultad para alcanzar consensos entre los Estados Miembros. Hasta que no entendamos que los problemas de cualquier miembro de la Unión son también los nuestros será imposible la culminación del proyecto europeo.

Busquemos soluciones

Afortunadamente, ninguno de estos problemas carece de solución. Lo único que nos hace falta es voluntad política suficiente por encontrarla y determinación para llevarla a cabo. Es evidente que una mayor flexibilidad en la toma de decisiones, excluyendo la regla de la unanimidad, nos permitiría llevar a cabo una estrategia común y mucho más potente.

Sin embargo, debemos ser realistas, el proceso hasta alcanzar una integración absoluta en materia de seguridad y defensa es complicado, es decir, no será un objetivo que se alcance a corto plazo. Lo importante es tenerlo como un fin último y no dejar de trabajar en ello, pues solo así iremos avanzando y podremos beneficiarnos de cada paso que demos.

Mientras tanto, herramientas como PESCO son una gran oportunidad para aumentar nuestras capacidades y prepararnos de cara al futuro. Es importante que dispongamos de los recursos necesarios en un momento dado. Gracias a la cooperación reforzada, cada Estado puede elegir los proyectos en los que involucrarse, ahora debemos intentar que éstos sean cada vez más ambiciosos.

Además, para fomentar el interés de los Estados Miembros por aumentar la integración y formar parte de las iniciativas de PESCO, puede diseñarse también un sistema de incentivos financiado por el Fondo Europeo de Defensa.

Se necesita más liderazgo y más empatía. Liderazgo para tomar decisiones a medio y largo plazo, encontrando soluciones europeas para problemas europeos; y empatía para empezar a entender y respetar los asuntos de los demás Estados Miembros, pues si no lo hacemos nosotros, mucho menos lo harán otros aliados ajenos a la política comunitaria como Estados Unidos.

El proyecto europeo sigue vivo y su futuro está en nuestras manos, es nuestra obligación defenderlo. El camino recorrido merece nuestro reconocimiento, pero ahora debemos alimentar la ambición de los europeos para avanzar hacia una auténtica Unión Europea de la Defensa, una Unión fuerte y autónoma con capacidad tanto para cooperar, como para actuar de forma independiente.