La (in)eficacia vinculante del pacto de renovación del CGPJ

La (in)eficacia vinculante del pacto de renovación del Consejo General del Poder Judicial (en adelante, CGPJ) entre el PSOE y el PP pone de manifiesto una problemática recurrente en la política española y, por extensión, en muchos sistemas democráticos: la debilidad intrínseca de los acuerdos políticos frente a los acuerdos contractuales tradicionales. Para comprender plenamente esta cuestión, es esencial abordar primero el marco jurídico de las obligaciones contractuales y, luego, analizar la naturaleza y las implicaciones de los pactos políticos.

El artículo 1089 del Código Civil dispone que «las obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos y omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia». Este artículo proporciona una base sólida para entender las fuentes de las obligaciones, entre las cuales se encuentran los contratos. Más específicamente, el artículo 1091 del mismo código afirma que las obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes, y deben cumplirse a tenor de los mismos. Este principio, conocido como «pacta sunt servanda«, es fundamental en el derecho contractual y establece que los acuerdos deben ser aceptados y ejecutados según lo pactado. Sin embargo, este principio encuentra límites cuando se enfrenta a la naturaleza de los pactos políticos.

Aunque los contratos civiles y los mercantiles, al igual que los contratos administrativos y los laborales, se rigen por el principio «pacta sunt servanda» y ello implica una clara posibilidad de exigencia judicial del cumplimiento en caso de infringirse lo estipulado por las partes, los acuerdos políticos, como el mencionado pacto entre PSOE y PP, carecen de una fuerza vinculante similar desde el punto de vista jurídico, algo que se complica más cuando entra en juego la interpretación entendida como la obtención y valoración del sentido al que se refieren las cláusulas del contrato.  El genial José María Miquel se refiere a esta cuestión en un artículo publicado en Almacén de Derecho con el título «Lecciones: la interpretación de los contratos», exponiendo lo siguiente:

«La importancia de la voluntad en los contratos es esencial, y frente a ciertas limitaciones de su relevancia, conviene observar, desde el punto de vista sustancial de la autonomía privada y de la libertad contractual,  que  la justicia conmutativa en el Derecho contractual se apoya en un procedimiento en el que el consentimiento de las partes es decisivo. En un Ordenamiento jurídico, como el español,   en el que el principio de la libertad contractual es uno de sus valores centrales, el criterio más importante para garantizar la justicia conmutativa consiste en asegurar que el vínculo se ha contraído voluntariamente.

(Imagen: E&J)

Ello es lo coherente con la máxima “volenti non fit iniuria”, que expresa una idea fundamental de la justicia, en cuanto respeta la autonomía de la persona y su dignidad. Según esto, en los contratos en general, en principio, no es relevante la justicia o equidad sustancial de su contenido. El Ordenamiento jurídico reconoce como contraprestación justa la que las partes hayan acordado. En consecuencia, es una tarea central del Derecho contractual, además de asegurar la voluntariedad de la perfección del contrato, su interpretación conforme a la común voluntad de las partes ( Canaris).

La meta de la interpretación es, por consiguiente, averiguar lo querido por las partes, la intención común de ambas, pues la función del contrato es primariamente permitir a las partes establecer sus relaciones jurídicas tal como estimen conveniente.  El principio de libertad contractual es la regla general en los sistemas jurídicos europeos.»

Debe tenerse presente en todo momento que el pacto alcanzado entre los principales partidos políticos españoles el 25 de junio de 2024 tenía como objetivo principal la renovación del CGPJ y la mejora de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. Este pacto, perfectamente explicado por Sara Zarzoso en «Los cambios que introduce la reforma del Poder Judicial y la Fiscalía», contiene varios puntos clave:

• En primer lugar, se acordó tramitar por el procedimiento de urgencia una proposición de ley orgánica que reforzara las garantías de independencia de jueces y fiscales, y que requeriría al CGPJ aprobar una propuesta de reforma del sistema de elección de los vocales de procedencia judicial.
• En segundo lugar, los partidos asumieron renovar el CGPJ conforme a una lista conjunta de candidatos con perfiles profesionales e independientes, incluyendo también la candidatura para una plaza vacante en el Tribunal Constitucional.
• En tercer lugar, ambos partidos se comprometieron a presentar y apoyar conjuntamente la proposición de ley sin tramitar ni apoyar enmiendas no conjuntas.
• En cuarto lugar, se fijó un calendario para la aprobación simultánea de la proposición de ley y los candidatos en ambas cámaras legislativas. Finalmente, se determinó que el presidente del CGPJ y del Tribunal Supremo sería elegido por los propios miembros del CGPJ.

A pesar del acuerdo inicial, surgieron discrepancias interpretativas significativas entre los partidos respecto a un punto crucial del pacto. El desacuerdo radica en la interpretación del requerimiento al CGPJ para aprobar una propuesta de reforma del sistema de elección de los vocales de procedencia judicial. El PP interpreta que el CGPJ tendría la facultad de configurar el nuevo sistema de elección, mientras que el PSOE considera que el informe del CGPJ solo serviría como una valoración para que el Gobierno y las Cortes Generales decidieran sobre la reforma. Esta discrepancia pone de manifiesta una de las principales debilidades de los pactos políticos: la falta de claridad y precisión en los términos acordados, lo cual puede llevar a diferentes interpretaciones y, en última instancia, al incumplimiento del acuerdo.

A diferencia de los contratos firmados en el tráfico jurídico ordinario, los pactos políticos no tienen una verdadera fuerza vinculante desde el punto de vista jurídico. No es posible exigir su cumplimiento a través de procesos judiciales o extrajudiciales, lo que significa que, en caso de incumplimiento, la parte perjudicada no tiene más recurso que lamentarse por haber aceptado unas condiciones que podrían no haberse cumplido igualmente por su lado. Ello se debe a varias razones: la naturaleza política de los acuerdos, que se basan en la confianza y el entendimiento mutuo entre las partes, más que en obligaciones jurídicas estrictas, y la imposibilidad de que los órganos judiciales puedan inmiscuirse en lo que, definitivamente, termina siendo el ejercicio de potestades legislativas o ejecutivas, correspondientes a los parlamentos y los gobiernos, respectivamente.

Realmente, la política es inherentemente dinámica y sujeta a cambios, lo que hace difícil imponer obligaciones contractuales rígidas más allá de lo ético o lo moral. En el hipotético caso de que fuera posible iniciar procesos judiciales por incumplimiento de pactos políticos, las sentencias probablemente se dictarían en la siguiente legislatura, cuando el contexto político podría haber cambiado significativamente. Además, las medidas cautelares y la ejecución forzosa no serían prácticas ni adecuadas para resolver cuestiones políticas, ya que podrían interferir con la autonomía y las funciones de los órganos legislativos y ejecutivos.

(Imagen: E&J)

La principal consecuencia de incumplir un pacto político es el deterioro de la confianza y las futuras relaciones entre los partidos involucrados. El «castigo» por el incumplimiento se materializa en la negativa a futuros pactos y en el bloqueo político, que puede tener repercusiones significativas en la gobernabilidad y la estabilidad política. Este panorama puede observarse claramente en el caso del CGPJ, donde la falta de cumplimiento de los pactos ha llevado a un bloqueo que mantiene al órgano con el mandato caducado durante cinco años.

El caso del pacto de renovación del CGPJ refleja la fragilidad de los acuerdos políticos y la dificultad de su aplicación efectiva. Aunque estos acuerdos son esenciales para la gobernabilidad y la cooperación interpartidaria, su falta de fuerza vinculante los convierte en eventos simbólicos más que en compromisos reales. Esta situación puede ser vista como un reflejo de la cultura política, donde la moral laxa respecto a los pactos es una característica notable.

Para mejorar la eficacia de los pactos políticos, se podrían considerar varias medidas: asegurar que los términos del pacto sean claros y detallados para minimizar interpretaciones divergentes y posibles disputas; establecer mecanismos internos de supervisión que permitan a las partes monitorizar el cumplimiento del pacto y resolver disputas de manera efectiva sin recurrir a los tribunales; fomentar una cultura política donde el cumplimiento de los pactos sea valorado y esperado, incentivando así la cooperación y la confianza mutua entre los partidos; y aumentar la transparencia en la negociación y ejecución de los pactos políticos para que la ciudadanía pueda evaluar el cumplimiento y responsabilizar a los partidos por sus compromisos.

De todo lo anterior cabe inferir que la (in)eficacia vinculante de los pactos políticos, como el de la renovación del CGPJ, es un fenómeno complejo que refleja las tensiones entre la necesidad de acuerdos políticos para la gobernabilidad y la naturaleza flexible y a veces impredecible de la política. Aunque no es fácil transformar esta realidad, las medidas sugeridas pueden contribuir a mejorar la confianza y la estabilidad en el ámbito político.