La necesaria regulación del «lobby» en España

Siempre ha generado sospechas a su alrededor, en la medida que se asocia indebidamente a comportamientos al borde de la legalidad

La palabra “lobby” es un anglicismo que significa “grupo de presión”, definido por la Real Academia Española como “conjunto de personas que, en beneficio de sus propios intereses, influye en una organización, esfera o actividad social”.

Es una figura que goza de “mala prensa” en España en contraposición a los países de origen anglosajones, donde es una figura reconocida, regulada y controlada desde hace décadas, aunque tampoco exenta de cierta controversia.

En nuestro país, el “lobby”, entendido así, como “grupo de presión”, no solo carece de una regulación “ad hoc”, sino que siempre ha generado sospechas a su alrededor, en la medida que se asocia indebidamente a comportamientos al borde de la legalidad, cuando no directamente de corrupción. Ni su actividad es tan oscura, ni son tan excepcionales como se cree.

«El “lobby” siempre ha generado sospechas a su alrededor» (Foto: Economist & Jurist)

Conviene detenerse a valorar de qué estamos hablando a los efectos de poder sacar una conclusión válida, ajena de prejuicios ideológicos o sociales.

Los grupos de presión existen en España desde siempre. Es más, a nadie le escandaliza que el gobierno de turno se reúna con organizaciones empresariales o sindicales en torno al denominado “Diálogo Social” para llegar a acuerdos sobre el salario mínimo, la cobertura por desempleo o pensiones. Tampoco nos extraña ver a organizaciones sociales, económicas, sindicatos agrarios, o de cualquier tipo, sentados en la misma mesa del responsable político correspondiente que escucha y atiende, o no, sus peticiones.

Pues bien, aunque no lo haya interiorizado la sociedad como tales, todos estos ejemplos son lobbies o grupos de presión, perfectamente reconocidos, valorados, incluso formando parte de órganos institucionales de interlocución con los gobiernos locales, provinciales, autonómicos o incluso el nacional.

El problema esencial está en que no existe una regulación legal y todos los intentos han acabado en fracaso. En 2017 Access Info Europe y Transparencia Internacional España instaron a los grupos parlamentarios a que se regulen el “lobby” en el Congreso de los Diputados mediante el cual se garantice la transparencia y la rendición de cuentas en la toma de decisiones.

En EEUU los primeros intentos de regulación datan de 1876, aunque hasta la segunda guerra mundial no se estableció por el Congreso una regulación comprensiva y sistemática, a través de la Foreign Agents Regulation (FARA) de 1938, y la más importante Federal Regulation of Lobbying Act (FRLA) de 1946, mejorada por la Lobbying Disclosoure Act (LDA) de 1995 que concretaba una definición más cuantificada y clara de los requisitos para la inscripción de los lobistas y una clarificación de los sujetos a regulación con definiciones más apropiadas de “lobista”.

En el año 2015 se publicaron unos Estándares Internacionales para la Regulación del Lobby impulsado por Transparency Internacional, Access Info Europe, Sunlingt Foundation y Open Knowledge que recogen 38 estándares de aplicabilidad internacional basado en la transparencia, la integridad y la participación, que son un buen punto de partido para una buena regulación nacional de la materia.

Cuando se identifica “lobby” con la palabra presión, la estamos deteriorando

En algunas administraciones públicas por iniciativa propia se han creado registros de grupos de interés referidos a una administración, que son sin duda aplaudibles, pero claramente insuficientes. En el ayuntamiento de Madrid desde el 1 de enero de 2018, cualquier persona o entidad que quiera ejercer la actividad de lobby en Madrid para influir en la redacción de normativa municipal o en las decisiones municipales, debe estar inscrito en dicho Registro, que es público, gratuito y abierto. También algunas comunidades autónomas han creado su propio registro como Cataluña, Valencia, Castilla La Mancha y la Comunidad Foral de Navarra. Iniciativas particulares, que adolecen de una regulación legal nacional que las ampare.

A nivel nacional la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia CNMC, creó mediante resolución de 26 de febrero de 2016 un Registro de Grupos de Interés, de carácter voluntario, público y gratuito, a día de hoy incluye a más de 450 firmas registradas. Son esencialmente patronales empresariales o profesionales y organizaciones sociales, y escasas empresas o personas a título particular.

En la UE el 22 de julio de 2011 la Comisión y el Parlamento europeos crearon un registro de transparencia conjunto de carácter voluntario llamado “Transparency Register”, y en 2012 entró en vigor el Código de Conducta de los Eurodiputados que regula las relaciones con terceros ajenos a la cámara, con el fin de evitar conflictos de intereses, estableciendo incluso sanciones por incumplimiento. El reto del futuro es que dicho registro sea obligatorio, lo que significaría un mayor control sobre dichas actividades lobistas.

En definitiva, en España sabemos que existen los lobbies, pero por su mala reputación, preferimos no reconocerlo y no legislamos.

En el año 2013 se abrió el tema de la regulación del “lobby” con ocasión de la aprobación de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, pero finalmente se optó por regular la publicidad activa, el acceso a la información pública, y la creación de un Consejo de la Transparencia Buen Gobierno, pero sin recoger específicamente la figura de los “lobbies”, resultando una oportunidad perdida.

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Foto: CTBG)

Esta ley se acerca o acaricia dicha regulación, pero no la contempla. Tan solo el pilar básico de la publicidad activa en relación con la obligación de publicar en internet según su artículo 6 “los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución”, y en su artículo 7 cuando dice que “la Administración Pública deberá publicar información de relevancia jurídica en relación con los Anteproyectos de Ley, los proyectos de Decretos Legislativos y las memorias e informes que constituyan los expedientes de elaboración de los textos normativos”.

La ausencia de regulación acentúa la desconfianza

No es real su mala imagen. Como jurista y parlamentario deseo estar bien informado de todas las consecuencias de mi hacer legislativo. Es inteligente que aquellos que tienen que aportar en el proceso de toma de decisión lo hagan, pública y reconocido por todos. El “lobby” no se puede entender por el resultado, sino por el medio o en función del medio. El buen lobista busca que el poder público conozco el alcance de la decisión, y el actor público debe conocerlo de una manera o de otra.

El resultado es otra cosa. El final de la decisión es otro tema. Ahí, la decisión final debe ser adoptada libremente por el legislador o el cargo público desde el interés general. Por eso, cuando se identifica “lobby” con la palabra presión, la estamos deteriorando.

Prefiero hablar de grupo de interés o stakeholders en inglés. Es decir, entidades, grupos sociales o individuos particulares interesados en influir legítimamente en una decisión política.

La ausencia de regulación acentúa la desconfianza. La incapacidad hasta ahora de llegar a un acuerdo político y jurídico sobre lo que es un lobby, su significado real, su alance y la regulación de sus relaciones con el poder político, es lo que ensombrece su figura.

En España es imprescindible un acuerdo político para la regulación del lobby o grupos de interés

A mi juicio, la regulación mínima debería contener una definición inequívoca de la figura, entendida como cualquier actividad dirigida a influir en las decisiones de la actividad pública. Creación de un registro único estatal de grupos de presión, que sea público y accesible. Publicación de las agendas de trabajo de los cargos públicos, en la medida que las mismas sean necesarias para la toma de las decisiones. Elaboración de un modelo de Código Ético para el conjunto de los cargos públicos. Creación de un organismo independiente de supervisión que vele por el cumplimiento de esta regulación y finalmente un régimen sancionador correspondiente ante el incumplimiento de las obligaciones emanadas de la ley tanto del lobby como de los cargos públicos.

La idea de fijar la “huella legislativa” en cada propuesta legislativa es una buena iniciativa. Determina como empieza un proyecto de ley o iniciativa legislativa, cómo cambia a lo largo de su tramitación, y cómo finaliza, analizando y haciendo públicos los colectivos de todo tipo que han participado de una u otra manera en la elaboración de la misma. Castilla y León ya la tiene creada.

En resumen, en España es imprescindible un acuerdo político para la regulación del lobby o grupos de interés, que recoja un registro obligatorio de éstos, un Código Ético con unos estándares claros y definidos que recojan lo que pueden y no pueden hacer los grupos lobistas en relación con su influencia, y por último, establecer la “huella legislativa” para conocer las razones de los cambios legislativos, qué agentes externos y porqué han promovido determinados cambios legislativos.