Los derechos de gracia en un Estado de Derecho del siglo XXI: la amnistía y el indulto, instituciones de otro siglo

Tras la reciente aprobación por el Congreso de los Diputados de la Ley de Amnistía, este martes, 11 de junio, ha sido publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) tras ser sancionada previamente por el Rey. De esta forma, la Ley ha entrado en vigor y se dará un plazo de dos meses para que los órganos administrativos, judiciales y contables que han sustanciado causas contra los posibles beneficiaros la apliquen.

La amnistía y el indulto son ambas manifestaciones del derecho de gracia concedidas al Poder Ejecutivo o Legislativo y las dos constituyen intromisiones en la actividad jurisdiccional. Tanto una como otra son causas de extinción de responsabilidad penal. Sin embargo, presentan grandes diferencias. La amnistía supone la extinción de la responsabilidad penal declarada o todavía por declarar, de todos los sujetos que han cometido o han podido cometer un hecho delictivo, como consecuencia del perdón u olvido total de este hecho. En cambio, el indulto implica la remisión total o parcial de una pena impuesta por sentencia firme o bien su conmutación por otra de menor gravedad.

Si la potestad jurisdiccional, según el artículo 117.3 de la Constitución española, consistente en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, corresponde en exclusiva a Juzgados y Tribunales creados por las Leyes, cómo es que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo pueden arrogarse facultades que el Constituyente quiso encomendar a los garantes de la ley: los jueces, que son independientes, inamovibles, responsables y únicamente sometidos al imperio de la ley. Puede afirmarse que el derecho de gracia ha sobrevivido, de forma inexplicable en un ordenamiento jurídico como el nuestro, en el que existe separación de poderes.

La mayoría de ciudadanos no entiende que en 2024 una Ley de 18 de junio de 1870, preconstitucional, siga permitiendo al Poder Ejecutivo dejar sin efecto una sentencia firme de condena. Debe tenerse en cuenta que el Código Penal, aprobado mediante Ley orgánica, esto es por mayoría absoluta, afecta al derecho fundamental a la libertad, y recoge, como ultima ratio, las acciones y omisiones que atacan bienes jurídicos que el Legislador entiende dignos de la máxima protección a través de la imposición de una sanción penal.

(Imagen: Congreso de los Diputados)

Por ende, dejar en manos del Poder Ejecutivo la posibilidad de remisión total o parcial de una condena impuesta o la conmutación por otra de menor gravedad, por mucho que a esa decisión le preceda un informe del Tribunal sentenciador, tal y como prevé la citada Ley del siglo XIX, conlleva emitir un mensaje contradictorio e incoherente ante la sociedad.

Cierto es que el mismo tribunal sentenciador, el Tribunal Supremo o la Fiscalía podrán ser, según contempla el artículo 2, los promotores de un indulto, pero no se olvide nadie que, aún así, quien lo concede es el Gobierno.

¿Cuál es la razón por la que la proposición de un indulto puede provenir de un órgano jurisdiccional o de un fiscal? Entendemos que sólo hay una respuesta a dicha pregunta y es que la pena impuesta ya no tuviera sentido en relación a la situación del penado. El fin resocializador (artículo 25 de la Constitución) de las penas es el único motivo que puede estar detrás de esta previsión. Aún así, seguimos siendo de la opinión que una sentencia firme no debería dejarse sin efecto por el Gobierno y, mucho menos, cuando la Ley de indulto ni prevé causas ni razones objetivas en las que pueda basarse su concesión.

Si el indulto es una manifestación del derecho de gracia polémica en los tiempos actuales, la amnistía corre peor suerte. En primer lugar, ésta supone el perdón u olvido total del hecho delictivo, lo que significa que, una vez concedida, el hecho que se ha cometido se tiene por inexistente. En segundo término, permite extinguir la responsabilidad penal, ya declarada o todavía por declarar, de todos los sujetos que han cometido el hecho delictivo o que lo han podido cometer y que, tras la concesión de la amnistía, se reputa como inexistente. Borra todo rastro de delito, incluso aunque no haya sido enjuiciado. Constituye, por tanto, una causa de extinción de la responsabilidad penal que puede impedir incluso la incoación de un procedimiento. De nuevo, un Poder se entromete en lo que exclusivamente puede realizar por encomienda de la Constitución, un juez.

La Sala de lo Penal del Tribunal Supremo abre causa conta Puigdemont al haber indicios de delito de terrorismo. (Imagen: Sala de lo Penal del Procés, señal de TV del Tribunal Supremo)

Si esto ya es grave, mucho más el hecho de que se aprueben leyes de amnistía sin permitirlo la Constitución. Y es que la falta de mención en el artículo 130 del Código Penal de la amnistía como causa de extinción de responsabilidad penal, a diferencia del indulto, junto con la prohibición expresa del artículo 62 i) del mismo Texto Constitucional de los indultos generales, conducen a la inexorable conclusión de entender que esta medida ha quedado excluida constitucionalmente. En definitiva, la amnistía supone una derogación retroactiva y transitoria de una determinada norma penal, mientras que el indulto sólo conlleva una modificación de su eficacia.

La prohibición de los indultos generales por la Carta Magna debe verse como un reflejo de la voluntad del constituyente de excluir todas las formas de extinción de la responsabilidad criminal que no sean personales. Tanto el indulto general como la amnistía suponen, a diferencia del indulto individual, la extinción de la responsabilidad criminal de una pluralidad de sujetos, sin tener en consideración las circunstancias individuales de la persona a quien se concede. De este modo, dada la similitud existente entre la amnistía y los indultos generales y la prohibición de estos últimos en nuestro ordenamiento, puede entenderse que la amnistía es una medida completamente inconstitucional.

No quisiera poner punto final a estas reflexiones, sin hablar sobre el panorama que se presenta en nuestro país, tras la aprobación de la Ley de amnistía y su publicación en el BOE. En primer lugar, según el artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTD) podrá interponerse un recurso de inconstitucionalidad, el cual no tendrá efectos suspensivos sobre la aplicación de la Ley.

Tribunal Constitucional. (Imagen: Constitucional)

En segundo término, será posible plantear una cuestión de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 35 de la misma Ley. Esto significa que el tribunal, que se encuentre con la necesidad de aplicar la Ley de Amnistía, podrá elevar una consulta al Tribunal Constitucional, siempre que el fallo dependa de su aplicación. Ahora bien, dicha cuestión sólo podrá plantearse una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia.

La tercera vía sería la de plantear una cuestión ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) si el tribunal, tras oír a las partes, entendiese que se produce una colisión entre el texto de la norma y el Derecho de la Unión Europea (artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).  En este supuesto, la suspensión derivada del planteamiento de la cuestión prejudicial viene prevista en el artículo 23 del Estatuto del TJUE, así como en la Recomendación número 25, realizada por el propio Tribunal de Justicia (2019/C 380/01) a los órganos jurisdiccionales nacionales.

No sabemos qué ocurrirá, el futuro más inmediato nos lo dirá. Pero suceda lo que suceda, podemos afirmar con rotundidad que la amnistía y el indulto quebrantan el principio de separación de poderes y suponen una intromisión en la potestad jurisdiccional, al intervenir en decisiones que son competencia exclusiva del Poder Judicial.

Al otorgar amnistías o indultos, el Poder Ejecutivo o Legislativo altera el curso de la Justicia, anulando o modificando sentencias previamente dictadas por los tribunales. Esto no solo socava la independencia judicial, sino que también compromete la imparcialidad y la eficacia del sistema judicial, minando la confianza pública en la Administración de Justicia y en el equilibrio de poderes que sustenta el Estado de Derecho.