Relanzar la euroorden

La aprobación de la Orden de Detención Europea (European Arrest Warrant, EAW) mediante una Decisión Marco (DM) adoptada por la vía de la cooperación intergubernamental (DM 2002/584) constituyó, en su momento, hace ya casi veinte años, un verdadero paso de gigante en la construcción europea. Tal avance se abrió paso en la resaca global de la conmoción producida por los atentados terroristas del 11-S como una herramienta de respuesta frente a la criminalidad grave transfronteriza y para achicar espacios de impunidad a quienes pretenden eludir su responsabilidad penal por el sencillo expediente de traspasar fronteras en busca de jurisdicciones presuntamente favorables a su conveniencia. Fue, además, un paso anticipatorio del Espacio de Libertad. Seguridad y Justicia (ELSJ) que fue luego incorporado por el Tratado de Lisboa (TL), casi una década después, como genuina expresión de la dimensión política de la Unión Europea (UE) e incluso, yendo más lejos, del estado de conciencia constitucional europea.

De un total de 150.000 órdenes incoadas entre 2005 y 2016, nada menos que 43.000 han sido completadas satisfactoriamente

La EAW supera las limitaciones obstructivas de la antigua extradición (que en última instancia depende de una decisión política, de los Gobiernos nacionales) mediante un procedimiento puramente judicial, garantista, directamente operativo (sin mediación ni injerencia de los Ejecutivos), y especialmente acelerado en la llamada eurolista de 32 delitos exentos del examen de su doble tipificación (o “doble incriminación”) en los Derechos penales en que se encuadran las actuaciones del órgano judicial requirente y el del Estado requerido.

Durante todos estos años ha sido la historia de un éxito: de un total de 150.000 órdenes incoadas entre 2005 y 2016, nada menos que 43.000 han sido completadas satisfactoriamente.  Expresa un formidable impulso a la cooperación judicial y a la voluntad de Europa. Los tiempos de su tramitación se han recortado, además, considerablemente, pasando de los 2 años de media de una extradición sometida al Convenio del Consejo de Europa de 1957 a una media de 40 o 50 días, que pueden ocasionalmente prolongarse hasta 90 si no hay inmediato consentimiento a la entrega de la persona justiciable al órgano judicial del Estado requirente por parte del Poder Judicial del Estado requerido.

Juan Fernando López Aguilar durante una intervención en el Parlamento Europeo. (Foto: Parlamento Europeo)

Tras muchas vicisitudes, el TL entró finalmente en vigor en diciembre de 2009, actuando desde entonces como una fuente y como síntesis del rango constitucional del Derecho primario de la UE. Sobre su base jurídica, el ELSJ (arts. 67 a 89 TFUE) fundamenta el mandato europeo de cooperación judicial penal en los principios de confianza mutua y reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales entre Poderes Judiciales de los EE.MM. (art. 82). Y completa su lectura el título de Justicia (especialmente su art. 47, con garantías equivalentes a las del art. 24 de la Constitución española) de la Carta Europea de Derechos Fundamentales (CDFUE), vigente simultáneamente y con el “mismo valor jurídico” que el TL (art. 6.2 TUE). En la CDFUE se consagran categóricamente los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad de toda medida que afecte a los derechos fundamentales de la ciudadanía europea y de respeto de su contenido esencial (arts. 51 a 54), en refuerzo el principio de legalidad penal e intervención mínima en materia penal, y de la prohibición de doble enjuiciamiento o condena por mismo delito o infracción (regla de ne bis in idem).

Pues bien, lo cierto es que desde la DM de EAW adoptada en 2002, la UE pasó de 15 a 28 EE.MM. (tras la Gran Ampliación de 2004 y 2007, regresando, tras el Brexit, a 27 EE.MM.). Y sería inútil negar que la cooperación judicial se ha hecho por ello más compleja, vista la diversidad de bases constitucionales, sistemas judiciales, fiscalías o demás órganos con poderes de Law Enforcement, ordenamientos penales y técnicas procesales. Además, tras la entrada en vigor del TL, en desdichada coincidencia con su tiempo de vigencia, la UE ha conocido una sucesión de episodios de crisis revestidos todos ellos de una profundidad carente de precedentes, en lo que constituye la secuencia descriptiva de un test existencial que ha acabado resultando el más grave de su historia: desde la Gran Recesión a la Pandemia de la Covid, pasando por el desgarro del Brexit y por la ofensiva antieuropea de los autollamados regímenes iliberales (Hungría y Polonia a la cabeza).

Como desembocadura, se ha hecho inevitable constatar una penosa erosión de la confianza mutua y del reconocimiento entre sistemas judiciales de los EE.MM. Aún peor: se ha producido un deterioro de la sujeción y calidad del Estado de derecho y de sus valores comunes (art. 2 TUE: Rule of Law, Fundamental Rights & Democracy), cuya respuesta ha hecho precisa la puesta en marcha de instrumentos extraordinarios nunca antes ensayados, como el procedimiento de sanción del art. 7 TUE contra “violaciones graves” de los valores comunes; y el establecimiento de un Marco (EU Rule of Law Framework) con el que examinar periódica y objetivamente a todos los EE.MM.

Un relanzamiento, sí, en que se acoten los márgenes para restringir las opciones de una denegación de confianza mutua o de reconocimiento en la cooperación judicial entre EE.MM

Pero el resultado es, en suma, una UE más desigual y donde las confrontaciones políticas e ideológicas entre sus EE.MM. ha redundado en perjuicio de la voluntad proclamada en el ELSJ de asegurar y reglar la cooperación judicial contra la criminalidad grave transfronteriza.

Y, sin embargo, con todo, continúan siendo determinantes las reiteradas sentencias del TEDH (Estrasburgo) y del TJUE (Luxemburgo): la EAW es -hasta hoy, con todo- un instrumento normativo potente, y vinculante, cuyas reglas deben ser aplicadas en sus términos salvo denegación por causas fundadas cuya interpretación ha de ser restrictiva.

Pues bien, este es el contexto en que la Comisión de Libertades, Justicia e Interior (LIBE) del Parlamento Europeo (PE), en la legislatura 2019/2024, pone en marcha un Informe de Iniciativa Legislativa para demandar de la Comisión Europea (Comisario de Justicia Didier Reynders, en el control parlamentario previo a su confirmación para su cartera) una actualización y puesta en hora de la EAW que aprenda de las lecciones de estos casi 20 años de experiencia y acometa las mejoras que requieren sus problemas prácticos de aplicación.

Después de un año de trabajos, su debate en el primer Pleno del PE de enero de 2021 ha sido necesario y útil: sirve a su evaluación, pero también a su reimpulso por el PE. La Comisión LIBE ha hecho su trabajo mediante un análisis concienzudo de sus rendimientos y retos que se corresponde de manera coherente con el balance de numerosos estudios académicos y con las aportaciones de think tanks especializados.

Se trata de un INI Report singularmente extenso: consta de Exposición de Motivos, 26 Considerandos y 49 Parágrafos propositivos de medidas para su optimización y perfeccionamiento. Parte de la premisa de la estrecha conexión (en términos de “consistencia”) con las medidas adoptadas para el refuerzo en la UE y sus EE.MM. del Estado de derecho, y con las necesidades de incrementar la formación para la cooperación de los titulares de los Poderes Judiciales (y en su caso de las Fiscalías) que cuenten con plenas garantías de independencia e imparcialidad.

Entre los problemas examinados figuran la necesidad de actualizar el llamado Manual práctico de implementación de la EAW; la oportunidad de reducir las notables divergencias entre los Códigos penales y de garantías procesales de los EE.MM. (pese a la creciente legislación de garantías comunes por parte del PE); y acometer las alternativas a la privación de libertad (medidas alternativas a la prisión) y la progresiva mejora de los deficientes sistemas penitenciarios en algunos EE.MM.

Un punto especialmente importante se condensa en el parágrafo 14 de la Resolución:  propone ampliar la actual eurolista de delitos exentos de doble tipificación para incluir delitos graves o particularmente sensibles en perspectiva europea como la evasión fiscal, los delitos de odio, los abusos sexuales, la violencia de género, las amenazas graves y con violencia contra el orden público o la integridad constitucional de los EE.MM., así como el genocidio y los crímenes de lesa humanidad. Todo, por descontado, con el ineludible refuerzo de las garantías de asistencia letrada, del derecho a la defensa y a los recursos judiciales contra cualesquiera medidas que se estimen desfavorables a las posiciones jurídicas de las personas investigadas o requeridas de entrega por el Estado requirente. Se trata, en definitiva, de robustecer la vinculación con los derechos fundamentales y con el marco europeo como contexto jurídico de seguridad, garantismo y coherencia para el relanzamiento de la EAW. Lisbonizando la DM de 2002, un instrumento disponible hace 20 años (pero que ya no existe desde el TL): o, lo que es decir lo mismo, legislando su puesta en hora por el procedimiento legislativo ordinario en que el PE es Legislador europeo sobre derechos fundamentales, Derecho penal y Derecho Procesal, entre otras competencias anteriormente reservadas a los EE.MM.

Se trata, en definitiva, de relanzar la EAW robusteciendo

Pero, con todo, el objetivo está fijado por la Iniciativa adoptada por una amplia mayoría del PE en su Pleno de enero de 2021. Y deberá acometerse atendiendo, por descontado, al ineludible refuerzo de las garantías de asistencia letrada, del derecho a la defensa y a los recursos judiciales contra cualesquiera medidas que se estimen desfavorables a las posiciones jurídicas de las personas investigadas o requeridas de entrega por el Estado requirente. Se trata, en definitiva, de relanzar la EAW robusteciendo, al mismo tiempo, la vinculación con los derechos fundamentales y con el marco europeo como contexto jurídico de seguridad, garantismo y coherencia normativa. Lisbonizando la DM de 2002, un instrumento disponible hace 20 años (pero que ya no existe desde el TL): o, lo que es decir lo mismo, legislando su puesta en hora por el procedimiento legislativo ordinario en que el PE es Legislador europeo sobre derechos fundamentales, Derecho penal y Derecho Procesal, entre otras competencias anteriormente reservadas a los EE.MM.

Un relanzamiento, sí, en que se acoten los márgenes para restringir las opciones de una denegación de confianza mutua o de reconocimiento en la cooperación judicial entre EE.MM., que en ningún caso autorice a que el Poder Judicial de un Estado requerido examine con sus propios parámetros nacionales la alegada “calidad” de la organización judicial ni de las específicas reglas de atribución de competencia jurisdiccional propias del Poder Judicial de los EE.MM. requirentes.

El primer Pleno de PE de este 2021 ha aprobado, tras su debate con el Comisario Reynders, un INI Report de la mayor envergadura y significación para nosotr@s, l@s europe@s: la Comisión Europea debe ahora responder, adoptando en consecuencia una nueva Iniciativa Legislativa cuyo objetivo es claro, oportuno e ineludible: actualizar la EAW, apostando claramente por un procedimiento legislativo en que el PE se emplee a fondo para el establecimiento de un Código Europeo de Cooperación Judicial Penal a la altura del mandato del ELSJ, TL y CDFUE.