Simplificar y mejorar las normas municipales

No seré yo el primero que apunte al elevado número de normas que componen nuestro ordenamiento jurídico. La multiplicidad de centros productores de disposiciones (estatales, autonómicos y locales) junto con la complejidad propia de las sociedades occidentales modernas, configuran una realidad de elevadas necesidades regulatorias.

El fenómeno de la “legislación motorizada”, que acuñó entre nosotros García de Enterría, ha pasado a formar parte de la normalidad asumida con resignación por todos los operadores jurídicos.

Eduardo García de Enterría (Foto: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales)

Aun así, es posible adoptar algunas iniciativas, dentro del maremágnum normativo que nos rodea, dirigidas a eliminar las normas innecesarias y a mejorar la calidad regulatoria.

La relación entre el incremento de la calidad de las normas y la mejora del entorno económico es un hecho constado desde hace tiempo: unas normas de calidad previenen la imposición de barreras innecesarias a los ciudadanos y Administraciones públicas, ahorrando tiempo y dinero; asimismo, contribuyen a evitar posibles problemas de competitividad a las empresas y autónomos, derivados del incremento de costes y distorsiones del mercado.

La relación entre el incremento de la calidad de las normas y la mejora del entorno económico es un hecho constado desde hace tiempo

La Unión Europea promueve desde hace años diversas iniciativas para mejorar la calidad de la producción normativa. Algunos ejemplos son el “Programa de Adecuación y Eficacia de la Regulación (REFIT)” de 2012, para simplificar la normativa de la Unión y disminuir los costes que ocasiona y posteriormente, el “Better regulation package” aprobado en 2015, que completa y reformula algunos de los principios de calidad normativa recogidos en las iniciativas “Legislar Mejor” y “Normativa Inteligente de la Unión Europea de 2010”. En el mismo sentido, el Consejo de la OCDE elaboró en 2012 una Recomendación sobre Política y Gobernanza Regulatoria.

Sin embargo, la recepción de todo este acervo normativo ha sido muy escasa hasta la fecha en el ámbito municipal. Por tal motivo, desde el Ayuntamiento de Madrid queremos liderar un proceso de mejora de las normas municipales, que hemos plasmado en un Plan de Gobernanza y Simplificación Normativa, aprobado en febrero de 2020. El Plan desarrolla, a dos años vista, las medidas necesarias para mejorar la calidad del ordenamiento jurídico de nuestra ciudad.

Es posible adoptar algunas iniciativas dirigidas a eliminar las normas innecesarias y a mejorar la calidad regulatoria

El Ayuntamiento de Madrid constituye un microcosmos normativo relativamente reducido (157 reglamentos y ordenanzas, de las cuales 34 son de carácter fiscal), en el que es posible ensayar a pequeña escala distintas medidas de mejora regulatoria, que luego puedan ser exportadas a otras Administraciones públicas o inspirar futuras reformas de la legislación de régimen local. En este sentido, me gustaría compartir algunas de las reflexiones más relevantes inspiradoras de nuestro Plan.

Ayuntamiento de Madrid ubicado en calle de Montalbán (Foto: Wikipedia)

En primer lugar, subrayo la necesidad de disponer de procesos sistematizados de elaboración de normas. Madrid cuenta desde la aprobación de su Ley de Capitalidad en el año 2006 con un procedimiento normativo especial, caracterizado porque la fase de información pública y su valoración se desarrollan en el seno del ejecutivo municipal. Por ello, a diferencia de resto de entidades locales, la aprobación de la norma se produce en acto único por el Pleno, en lugar de precisar de una doble aprobación plenaria inicial y definitiva. Se trata de un procedimiento normativo más ágil, que bien podría generalizarse para toda la Administración local.

Este procedimiento normativo ha sido complementado en nuestro Ayuntamiento con la aprobación de distintos acuerdos de la Junta de Gobierno, que establecen la obligación de realizar consultas públicas previas al inicio del procedimiento normativo, así como la obligación de elaborar memorias de análisis de impacto normativo para todas las ordenanzas y reglamentos

En nuestro país parece existir una confianza ciega en el poder taumatúrgico de las leyes

Ambas herramientas inciden de forma relevante en el análisis previo que siempre ha de realizarse sobre la oportunidad de elaborar una norma. En nuestro país parece existir una confianza ciega en el poder taumatúrgico de las leyes. Ante cualquier problema en el ámbito de la gestión pública, la primera solución que se propone siempre es aprobar una nueva ley o, en su caso, modificar la ya existente.

Por el contrario, cada vez deben tener mayor relevancia las opciones no regulatorias frente a las regulatorias. Las herramientas de “soft law”, poco aplicadas en el ámbito local, constituyen un buen ejemplo de como resolver problemas de gestión sin necesidad de acudir a la aprobación de ordenanzas.

En segundo lugar, es muy importante desarrollar procesos de revisión normativa que contribuyan a mantener un “stock regulatorio” adecuado y proporcional. No forma parte de nuestra cultura jurídica cuestionar si las normas ya aprobadas siguen siendo útiles, en lugar de ello, preferimos dejarlas vigentes, aumentando así año tras año el exagerado tamaño de nuestro ordenamiento jurídico.

En su lugar, han de promoverse procesos de revisión periódica de las normas vigentes, tanto desde la perspectiva de la propia necesidad y pertinencia de la regulación, como desde la perspectiva de la simplificación normativa, mediante la eliminación de duplicidades y contradicciones regulatorias, refundición de textos legales, reducción de cargas o mejora de la regulación de los procedimientos.

No forma parte de nuestra cultura jurídica cuestionar si las normas ya aprobadas siguen siendo útiles

Partiendo de esta idea, en ejecución del Plan hemos desarrollado un proceso de revisión de toda la normativa municipal vigente en el Ayuntamiento de Madrid, en el que hemos detectado un total de 40 normas obsoletas o innecesarias, que procederemos a derogar de forma expresa en el presente mandato, así como la posibilidad de refundir otras 23. Esto nos permitirá disponer de un ordenamiento jurídico municipal integrado por poco más de 100 normas. Sería deseable que estos procesos de revisión normativa se institucionalizasen para las entidades locales.

Otro ámbito relevante es el de la evaluación normativa. La evaluación ex post de las normas tiene una importancia capital en la mejora de la calidad del marco regulatorio. Permite conocer los efectos de la norma, sirve como herramienta para determinar su grado de eficacia y eficiencia y ofrece información esencial para la toma de decisiones futuras.

Hemos detectado un total de 40 normas obsoletas o innecesarias

La evaluación normativa permanece inexplorada en el mundo local. Por ello, es necesario establecer la metodología a aplicar para realizar las evaluaciones, su periodicidad y alcance, así como incorporar fórmulas innovadoras que permitan que en la evaluación participen tanto los ciudadanos, como los representantes de los sectores afectados por la norma evaluada.

«No forma parte de nuestra cultura jurídica cuestionar si las normas ya aprobadas siguen siendo útiles» (Foto: Economist & Jurist)

También cobra especial interés la necesidad de redactar las normas correctamente, haciendo uso de un lenguaje sencillo y accesible. Hemos aprobado en el Ayuntamiento de Madrid unas Directrices de Técnica Normativa y Administrativa, que establecen los criterios formales con arreglo a los cuales redactar los distintos tipos de normas y actos administrativos.

A diferencia del ámbito estatal o autonómico, en el ámbito local no existen directrices de este tipo. Basta la lectura de varios boletines municipales o provinciales para detectar frecuentes casos de divergencia en la estructura y composición de las distintas ordenanzas y reglamentos municipales, incluso dentro de una misma entidad local.

Cobra especial interés la necesidad de redactar las normas correctamente, haciendo uso de un lenguaje sencillo y accesible

Como complemento de lo anterior, es fundamental que las normas municipales sean accesibles a todos los ciudadanos. La ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento, pero en muchas ocasiones, especialmente en el ámbito local, es difícil conocer cuál es la ordenanza municipal de aplicación o acceder a un texto vigente consolidado de la misma, con lo cual, el ciudadano tiene realmente difícil saber qué es aquello que ha de cumplir.

Madrid (Foto: Economist & Jurist)

Por otra parte, una adecuada planificación, mediante la aprobación de planes anuales normativos en los que se detallen las normas que se prevé aprobar cada año, contribuye a generar certeza y predictibilidad acerca de los cambios normativos, aumentando así la seguridad jurídica.

En consecuencia, para promover el cumplimiento de la normativa municipal es imprescindible facilitar su conocimiento por parte de sus destinatarios, lo que determina la ineludible potenciación de los servicios de información municipal. En el Ayuntamiento de Madrid desde hace años ofrecemos en la web municipal información detallada sobre el procedimiento de elaboración de cada ordenanza a través de la “Huella normativa”, así como una base de datos de normativa municipal, con textos consolidados vigentes de las distintas disposiciones.

Para promover el cumplimiento de la normativa municipal es imprescindible facilitar su conocimiento por parte de sus destinatarios

Tras este rápido repaso a algunas de las herramientas de mejora normativa que hemos implementado, terminaré estas líneas con dos propuestas de futuro.

Por una parte, sería necesario que los ayuntamientos, al menos en el caso de grandes ciudades, dispusieran de mecanismos de desarrollo reglamentario de las normas aprobadas por el Pleno municipal. La colaboración entre la ley aprobada por la asamblea de representación política y el reglamento aprobado por el ejecutivo dentro de los límites predeterminados por aquella, tan conocida y frecuente en el régimen parlamentario, no existe en el ámbito municipal, debido a que en nuestra tradición histórica los ayuntamientos siempre han tenido una naturaleza marcadamente corporativa. La aprobación las ordenanzas y reglamentos queda reservada, en exclusiva, al Pleno municipal.

Sería necesario que los ayuntamientos dispusieran de mecanismos de desarrollo reglamentario de las normas aprobadas por el Pleno municipal

Esta configuración institucional obliga a elaborar ordenanzas con un elevado grado de detalle en su regulación, al no existir ninguna otra posibilidad de aprobar disposiciones obligatorias y de alcance general.  Por tal motivo, las ordenanzas deben ser frecuentemente modificadas a través de un procedimiento normativo que dura demasiados meses como para poder reaccionar, con la rapidez requerida, a las cambiantes circunstancias de la gestión de una gran ciudad.

El desarrollo reglamentario de las normas plenarias, al igual que sucede en el ámbito estatal y autonómico, introduciría mayor flexibilidad y adaptabilidad en el ejercicio de la potestad normativa. Únicamente el Ayuntamiento de Barcelona, dispone en su Carta Municipal de un mecanismo de desarrollo reglamentario de las normas aprobadas por el Pleno, que sería deseable que se extendiera no solo a Madrid, sino también al resto de grandes ciudades españolas.

Por otra parte, y en conexión con lo anterior, la posibilidad del citado desarrollo reglamentario permitiría una más fácil implementación de sandbox regulatorios a nivel municipal. Estos bancos de pruebas regulatorios suponen un cambio radical en la concepción del ejercicio de la potestad reglamentaria. Así, frente a la tradicional norma municipal reactiva, que espera a que se produzca una determinada situación para reaccionar regulándola, la potestad reglamentaria se ejerce de forma proactiva.

Es decir, es la propia Administración la que, previendo una futura situación o problema, implementa un banco de pruebas regulatorio para, en primer lugar, fomentar actividades innovadoras de valor añadido para la ciudad y, en segundo lugar, conocer con detalle el funcionamiento de tales actividades, adquiriendo así un conocimiento experto que permita en el futuro legislar de forma más eficaz sobre la actividad en cuestión.

Frente a la tradicional norma municipal reactiva, la potestad reglamentaria se ejerce de forma proactiva

Los sandbox nacen en el ámbito propio de las Fintech y es en ese ámbito en el que han sido regulados por primera vez en España mediante la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero.

No obstante, creo que el ámbito local es especialmente propicio para este tipo de pruebas regulatorias; piénsese, por ejemplo, en las actividades económicas que nacieron en los entornos urbanos de la mano de la llamada economía colaborativa. Si todas ellas hubieran podido comenzar su actividad en el marco de un sandbox, tanto su modelo de negocio, como la regulación municipal se habría desarrollado de forma más ordenada y eficiente.

Las leyes inútiles debilitan las necesarias, dijo Montesquieu. Las medidas descritas sirven para mejorar las normas municipales, por ello propongo incorporarlas cuanto antes en la agenda política de una futura modificación de la legislación básica de régimen local. Esta modificación fue anunciada por el Gobierno de la Nación en su Plan Anual Normativo 2020, pero permanece inédita hasta la fecha.