Votar leyes en barbecho

El procedimiento legislativo, pieza fundamental de cualquier democracia, es concebido como un complejo entramado de trámites basados en debates, enmiendas y votaciones que buscan garantizar la creación de leyes adecuadas. No obstante, el ideal de un sistema perfectamente controlado, donde cada norma recibe la atención necesaria y el análisis detallado de los legisladores, contrasta en muchos casos con la realidad.

El caso más reciente de la aprobación de una reforma legislativa, operada mediante la Ley Orgánica 4/2024, de 18 de octubre, por la que se modifica la Ley Orgánica 7/2014, de 12 de noviembre, sobre intercambio de información de antecedentes penales y consideración de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea, para su adecuación a la normativa de la Unión Europea sobre el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales (ECRIS), que beneficia a presos de ETA en España expone las debilidades y las vulnerabilidades intrínsecas en el proceso de creación de leyes, especialmente cuando algunas normas quedan, metafóricamente hablando, en barbecho, es decir, sin recibir la atención que merecen antes de que sus efectos empiecen a brotar en la realidad política y jurídica.

Este concepto de «barbecho legislativo» se hace visible en la historia de una enmienda que pasó desapercibida para una mayoría de parlamentarios, generando una tormenta política y mediática que aún resuena, ¿cómo es posible que una modificación legislativa de tal envergadura, capaz de reducir las penas de prisión a condenados por terrorismo, lograra ser aprobada con el voto favorable de los principales partidos políticos, incluido el Partido Popular (en adelante, PP), sin que aparentemente ninguno de sus diputados, ni los de Vox, advirtieran de las implicaciones del texto?

Para entender las causas de este «descuido», debemos realizar un viaje en el tiempo a través de los diferentes hitos que marcan este procedimiento legislativo, desde sus orígenes en 2014 hasta su culminación en 2024. Este recorrido, más allá de exponer los hechos, debe servirnos como punto de partida para un análisis jurídico profundo de las fallas que permitieron que una reforma tan controvertida haya sido aprobada casi sin resistencia.

Para comprender el presente, debemos mirar hacia atrás, a un año que, en apariencia, no parecía vinculado a la polémica actual: 2014. Durante el gobierno de Mariano Rajoy, España se vio obligada a incorporar al ordenamiento jurídico una directiva europea que buscaba armonizar el sistema de cumplimiento de penas entre los Estados miembros de la Unión Europea.

(Imagen: E&J)

Este tipo de directivas forman parte del esfuerzo más amplio de la Unión para promover una cooperación judicial más eficaz entre los Estados miembros, especialmente en lo que respecta a la ejecución de sentencias de condena en el extranjero. La ley que se aprobó ese año en las Cortes Generales permitía a los condenados en otros países de la Unión Europea que sus penas cumplidas en esos países se sumaran al tiempo que deben cumplir en España, algo aparentemente razonable en el contexto de un mercado común y un espacio judicial compartido.

No obstante, la transposición de dicha norma a la legislación traía consigo un problema inesperado. Entre los beneficiarios potenciales de esta disposición estaban los presos de ETA que habían sido condenados en Francia y que, hasta ese momento, no podían ver reducidas sus penas en España por el tiempo pasado en cárceles francesas. Aquel error no fue detectado inmediatamente por los legisladores, sino que se hizo evidente cuando el texto ya había sido aprobado en el Congreso.

El PP, ante el aluvión de críticas, introdujo dos enmiendas en el Senado para excluir de la rebaja de penas a aquellos condenados antes del 15 de agosto de 2010, fecha en la que la directiva europea había entrado en vigor. Este hecho, que en su momento parecía haber cerrado el debate, fue solo el comienzo de un largo y tortuoso camino legislativo que culminaría, una década después, en la controvertida reforma de 2024.

A pesar de las enmiendas introducidas en 2014, el debate sobre la acumulación de penas para los presos de ETA no quedó cerrado de manera definitiva. En 2018, varios etarras condenados recurrieron la normativa ante los tribunales, buscando beneficiarse de la acumulación de penas cumplidas en Francia. En un giro inesperado, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante, TEDH) validó la interpretación de los jueces españoles, quienes se negaron a aplicar la rebaja de penas en estos casos. Esta sentencia, que llegó con un respaldo judicial sólido, parecía haber puesto fin al intento de los presos de ETA por acogerse a la norma de 2014.

Sin embargo, veinte días antes de que el TEDH dictara y diera a conocer su sentencia, el Partido Nacionalista Vasco (en adelante, PNV) registró una proposición de ley en el Congreso de los Diputados para eliminar la disposición adicional única introducida por el PP en 2014. Esta disposición, recordemos, era la que excluía las condenas anteriores a 2010 de la acumulación de penas.

A pesar de los esfuerzos del PNV, el PP logró frenar esta iniciativa, gracias a su entonces fuerte presencia en las cámaras. En un acalorado debate parlamentario, los diputados populares no dudaron en acusar al PNV de buscar favores para los presos etarras, creando un clima de tensión que reflejaba la profunda polarización que rodeaba cualquier discusión relacionada con el terrorismo de ETA en España.

Años más tarde, en 2021, el partido Unidas Podemos retomó la cuestión. En esta ocasión, la formación morada registró una proposición de ley para modificar los artículos introducidos por el gobierno de Rajoy en 2014. Aunque esta propuesta no llegó a ser debatida en su momento, su existencia no pasó desapercibida, ya que la redacción del texto fue tomada como base para las enmiendas que, finalmente, se introducirían en 2024. Este segundo intento de modificar la norma subraya un patrón recurrente en el procedimiento legislativo: la persistencia de algunos grupos parlamentarios en volver a abrir debates que, en apariencia, parecían cerrados.

(Foto: EFE/Chema Moya )

El 2024 trajo consigo un nuevo esfuerzo por parte del Gobierno para actualizar la legislación española, esta vez a raíz de la necesidad de transponer una nueva directiva de la Unión Europea que modificaba la normativa de 2014. A mediados de marzo, el Consejo de Ministros aprobó un proyecto de ley para llevar a cabo dicha transposición, y el texto fue enviado al Congreso. A partir de ese momento, se abrió un periodo para que los partidos pudieran registrar enmiendas al proyecto, entre el 4 de abril y el 19 de junio. Fue en ese lapso de tiempo cuando el coportavoz de Sumar, Enrique Santiago, recuperó las propuestas legislativas que Unidas Podemos había planteado en 2021, presentándolas ahora como enmiendas.

Estas enmiendas, aunque técnicas en su redacción, tenían un claro objetivo: eliminar las restricciones que impedían la acumulación de penas para los presos condenados antes de 2010, abriendo la puerta a que los presos etarras pudieran beneficiarse de reducciones en sus condenas por el tiempo que pasaron en prisión en otros países, especialmente Francia. Lo sorprendente de este proceso no fue tanto la presentación de las enmiendas, sino la aparente falta de reacción de los principales grupos parlamentarios. A pesar de que las enmiendas fueron publicadas el 26 de junio, en un documento de apenas 12 páginas, ni el PP ni Vox parecieron detectar su impacto potencial.

Aquí es donde surge una de las preguntas más desconcertantes: ¿Cómo es posible que dos partidos políticos que tradicionalmente han sido los más críticos con cualquier beneficio legal para los presos de ETA no advirtieran el contenido de las enmiendas? En teoría, los diputados de la Comisión de Justicia, donde el PP contaba con 14 parlamentarios y Vox con 3, tuvieron más de un mes para estudiar el texto resultante. Sin embargo, el último día de julio, cuando la ponencia de la Comisión se reunió a puerta cerrada, se aprobó la inclusión de las enmiendas de Sumar, con el voto favorable del PP.

La explicación que el PP ofreció posteriormente a este hecho fue que se trataba de un «error». Pero este «error» no fue un incidente aislado: se repitió dos veces más. El 10 de septiembre, cuando la Comisión de Justicia volvió a votar sobre el texto final, el PP y Vox dieron su respaldo al proyecto de ley, que ya contenía las modificaciones que beneficiaban a los presos de ETA. Una semana después, el 18 de septiembre, en el pleno del Congreso, los diputados populares votaron a favor del texto por tercera vez, intentando después corregir su error sin mucho éxito: ¿Cómo pudo suceder esto?

Lo ocurrido en el procedimiento legislativo para la aprobación de la Ley Orgánica 4/2024, nos obliga a reflexionar sobre las debilidades estructurales del sistema parlamentario español. En primer lugar, se debe destacar la enorme cantidad de leyes y enmiendas que los diputados deben revisar y votar en periodos relativamente cortos de tiempo. En un contexto donde se discuten numerosas normas simultáneamente, es fácil que enmiendas cruciales pasen desapercibidas. Ello genera lo que ya se ha podido denominar un «barbecho legislativo», donde ciertos terrenos —en este caso, normas concretas— no reciben la atención debida y, por tanto, se permite que germinen sorpresas indeseadas más adelante.

Además, la disciplina de voto, un elemento clave en la política española, juega un papel fundamental en la dinámica de los «errores» que hemos presenciado. Los partidos políticos, especialmente aquellos con estructuras jerárquicas más rígidas, tienden a imponer una votación en bloque sin que cada uno de los diputados necesariamente comprenda o analice todas las implicaciones de las leyes que están aprobando.

El voto automatizado, bajo directrices superiores, contribuye a que el proceso de deliberación, piedra angular de la democracia parlamentaria, se vea mermado en ocasiones como esta. La consecuencia es que los parlamentarios, en lugar de cumplir con su rol de guardianes del orden jurídico y legislativo, se convierten en meros ejecutores de decisiones previamente tomadas por sus líderes, reduciendo la capacidad de debate real y de fiscalización del contenido legal.

(Imagen: Congreso de los Diputados)

Otro de los elementos a considerar en este caso es el papel del Senado, que podría haber ejercido un papel corrector. Sin embargo, tras la aprobación de la ley en el Congreso, ni el PP ni Vox presentaron enmiendas ni vetos al texto cuando llegó a la Cámara Alta. La Constitución Española dispone en su artículo 90 que, si el Senado no introduce enmiendas ni propone un veto, la ley pasa automáticamente al Congreso para su ratificación final, sin posibilidad de frenar su publicación en el Boletín Oficial del Estado. En este sentido, el Senado, que podría haber aplicado un mecanismo de control adicional, no desempeñó el papel que se esperaba de él.

Por último, es importante destacar el papel de los medios de comunicación en el control de la actividad legislativa. El caso de la reforma de 2024 saltó a la luz pública cuando un medio de comunicación alertó sobre las implicaciones de las enmiendas de Sumar. A partir de ese momento, el debate político se encendió, pero para entonces ya era demasiado tarde para modificar el curso del proceso. Ello plantea una pregunta crucial: ¿debemos depender de los medios de comunicación y de la sociedad civil para vigilar los procesos legislativos, o es necesario reforzar los mecanismos de control internos dentro de las propias cámaras legislativas?

La aprobación de la Ley Orgánica 4/2024, que beneficia a los presos de ETA, nos ofrece una lección clara sobre las debilidades estructurales del sistema parlamentario español. Este caso no solo pone en evidencia los fallos de un sistema legislativo que, en ocasiones, se ve desbordado por la cantidad de normas a debatir, sino que también subraya la importancia de un mayor rigor por parte de los parlamentarios y de los partidos políticos en su labor de control y deliberación. No basta con aprobar leyes; es fundamental que los legisladores comprendan todas las implicaciones de lo que están votando.

El «barbecho legislativo» al que se hace referencia no es más que la metáfora de un sistema que, cuando no recibe el cuidado y la atención necesaria, permite que germinen problemas inesperados. Las leyes, como los campos, necesitan ser trabajadas, debatidas y analizadas antes de ser aprobadas. De lo contrario, corremos el riesgo de que nuestros representantes voten a ciegas, y que normas con profundas implicaciones sociales, políticas y jurídicas sean aprobadas sin el debate riguroso que merecen. Este caso es un toque de atención sobre la necesidad de reformar los mecanismos de control legislativo para evitar que futuros errores legislativos pasen inadvertidos.