Utilización abusiva de nombramientos sucesivos de personal estatutario eventual de los servicios de salud

El Tribunal Supremo, en sentencia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) 534/2021, de 20 diciembre -RJ\2022\167-resuelve la cuestión de interés casacional consistente en determinar el carácter abusivo de los nombramientos sucesivos de personal temporal y las consecuencias que de ello se derivan.

ANTEEDENTES DEL CASO

La relación laboral mantenida por recurrente con la Comunidad de Madrid encaja plenamente en el concepto de «sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada» de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco que incorpora la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, puesto que la relación de servicio de duración determinada que le une a la Administración se caracteriza porque “(i) lo es hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, (ii) la plaza ocupada, en el marco un nombramiento sucesivamente renovado, lo ha sido de modo ininterrumpido durante varios años y desempeñando de forma constante y continuada las mismas funciones, (iii) el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante”.

El recurrente ha estado en una situación de interinidad que es, por sí sola, injustificadamente prolongada por llegar a los 22 años, sin que la Administración haya hecho nada para mostrar que ese nombramiento como personal eventual estuviera destinado a algo distinto que cubrir una necesidad permanente.

RAZONAMIENTOS DEL TRIBUNAL SUPREMO

Con arreglo al apartado 1, letra a), de la cláusula 5 de la Directiva 1999/70, no puede considerarse como justificada por «razones objetivas» la renovación sucesiva de la relación laboral por el simple motivo de que tal renovación responde a las causas de nombramiento previstas en el artículo 9.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud-, es decir, “plaza vacante y razones de necesidad”.

La prolongación o sucesión de la relación laboral de duración determinada debe considerarse abusiva, no solo porque infringe la normativa interna, sino porque, además, es incompatible con la Directiva 1999/70/CE, sin que quepa apreciar causa objetiva que la justifique.

«La solución sancionadora no era la conversión de la relación temporal en una relación definitiva». (Foto: E&J)

No cabe oponer a ello lo alegado por la Administración autonómica sobre la existencia de un único nombramiento, que choca con lo declarado por el TJUE sobre una idéntica situación fáctica. Para ello resulta esencial lo declarado por la STJUE de 13 de marzo de 2020, en orden a que «el hecho de que el empleado público de que se trate haya consentido el establecimiento o la renovación de dichas relaciones no priva de carácter abusivo al comportamiento del empleador de modo que dicho Acuerdo Marco no sea aplicable a la situación de ese empleado público».

La más reciente doctrina del TJUE establece claramente dos cosas:

• la cláusula 5[i] del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada;
• no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación del Derecho interno, ya que esta tarea incumbe a los tribunales nacionales competentes, que deben determinar si lo dispuesto en la normativa nacional aplicable cumple las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco

El Tribunal Supremo tiene declarado respecto de la situación de abuso en la contratación temporal de personal interino que la solución sancionadora no era la conversión de la relación temporal en una relación definitiva sino la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella hasta que la Administración cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Nuestra legislación de función pública nunca ha contemplado la adquisición de personal funcionario/estatutario sino es a través de la superación de un proceso selectivo. Por ello, en el caso resuelto, en el que la relación laboral temporal no había finalizado al formularse las pretensiones iniciales,

La conclusión de todo ello es que, en presencia de una situación objetivamente abusiva a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, ni esta disposición ni la legislación española prevén que la persona que se halla en dicha situación tenga derecho a la transformación en fija de su relación estatutaria de servicio de carácter no fijo.

En cuanto a las pretensiones del recurrente relativas a la carrera profesional, de un lado, y a la movilidad horizontal y vertical, de otro, comienza el Tribunal Supremo recordando que la disposición de referencia en el Acuerdo Marco, cuya infracción podría reprocharse a la sentencia impugnada, no es ya la cláusula 5 (medidas destinadas a evitar la utilización abusiva del trabajo de duración determinada), sino la cláusula 4 (principio de no discriminación entre trabajadores con contrato de duración determinada y trabajadores fijos). El apartado primero de la cláusula 4[ii] establece: «[…] Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas. […]».

El problema planteado es si la negativa de la Administración a reconocer el derecho de la recurrente tanto a la carrera profesional, como a la movilidad horizontal y vertical, puede calificarse, a la luz de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, como discriminatorio.

Al respecto, el Supremo tiene formado un criterio jurisprudencial en virtud del cual:

• Son «condiciones de trabajo» y, por tanto, no admiten trato diferente las retribuciones, el régimen de Seguridad Social, las vacaciones, los permisos y las posibilidades de formación profesional, así como el reconocimiento de la antigüedad si se adquiere la condición de funcionario de carrera y todo lo atinente a la denominada «carrera horizontal» regulada en el artículo 17 del Estatuto Básico del Empleado Público.
• En cambio, no forman parte de las «condiciones de trabajo» aquellos derechos del empleado público que están indisolublemente ligados a la condición de funcionario público[iii]. Esta característica no concurre -al menos, no necesariamente- en quienes trabajan para la Administración en virtud de una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo (eventual, interino, etc.).

Ésta es, sin duda alguna, una razón objetiva para considerar que la diferencia de tratamiento entre los funcionarios de carrera y los demás empleados públicos está justificada. En esta categoría se encuentra lo relativo a la llamada «promoción interna de los funcionarios de carrera» regulada en el artículo 18 del Estatuto Básico del Empleado Público, que no corresponde a quienes están ligados a la Administración por una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo.

DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO

Una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo que se prolonga ininterrumpidamente durante más de 22 años da origen a una utilización abusiva y no justificada de nombramientos de personal estatutario temporal de carácter interino ex artículo 9.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, contraria a la cláusula 5º del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70.

Constatada esa utilización abusiva, no es posible en nuestro ordenamiento jurídico, ni por aplicación de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70, la conversión de la relación de servicios temporal en una de carácter fijo o asimilado, sino que la consecuencia jurídica será el derecho a la subsistencia de la relación de empleo -con los correspondientes derechos profesionales y económicos- hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el artículo 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público y el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a las normas generales de ésta.

La carrera profesional horizontal contemplada en el artículo 17 del EBEP forma parte de las «condiciones de trabajo», en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70, sin que sea posible un trato diferente entre quienes están en una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo con respecto a los fijos.

La carrera profesional vertical del artículo 17.2 del EBEP, así como los derechos atinentes a la «promoción interna de los funcionarios de carrera», regulados en el artículo 18 del EBEP, no corresponden a quienes están ligados a la Administración por una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo.

[i] El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reiterado de manera inequívoca que «la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional».

Cosa distinta es el deber de interpretar el ordenamiento interno de conformidad con el Derecho de la Unión Europea y, en este caso, concretamente con la cláusula 5 del Acuerdo Marco. El propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado expresamente que «la cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada».

[ii] A diferencia de la cláusula 5, la cláusula 4 es precisa e incondicional y declara un derecho a favor de las personas: el derecho a no ser discriminado en las condiciones de trabajo por el mero hecho de que la relación de servicio sea de carácter no fijo. Se trata de un derecho subjetivo de contornos claramente definidos y, por tanto, susceptible de aplicación sin necesidad de ulterior desarrollo normativo.

[iii] Condición de funcionario público que, por imperativo de los artículos 23 y 103 de la Constitución, presupone haber superado un proceso selectivo basado en los principios de mérito y capacidad.