Los efectos temporales de la declaración de nulidad han de ser los propios de la apreciación de una nulidad de pleno derecho

Por resolución de 27 de mayo de 2019, el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) desestimó la solicitud presentada por doña Gregoria, estatutario temporal del mismo, de abono de las diferencias retributivas por el concepto de carrera profesional correspondiente al grado II que tenía reconocido.

Interpuesto por doña Gregoria recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, fue estimado por la sentencia de 24 de abril de 2020 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de de Toledo. La estimación obedeció, según la sentencia, a que no podía mantenerse la existencia de acto impeditivo anterior firme y consentido, por lo que no procedía la inadmisibilidad del recurso aducida por ese motivo.

La sentencia de la Sala de Albacete, recurrida en casación desestimó el recurso de apelación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, confirmando la de instancia. Explica la sentencia de apelación que el recurso contencioso-administrativo, en contra de lo sostenido por la Administración, no era inadmisible. Se remite a sentencias anteriores de la Sala de Albacete que rechazaron esta misma alegación. Las razones de tal decisión las expone la de apelación diciendo, con apoyo en sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que la excepción de acto firme y consentido debe ser interpretada de manera restrictiva a fin de hacerla compatible con el artículo 24.1 de la Constitución que reconoce el derecho de acceso a la jurisdicción. Y que, en este caso, existiendo una infracción del Derecho Europeo -de la Directiva 1999/70/CE en la interpretación que le ha dado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea- y a la vista de la interpretación del Tribunal de Luxemburgo sobre el juego de la firmeza de un acto administrativo frente a la primacía y el efecto directo del Derecho de la Unión Europea, carece de justificación impedir el examen de fondo de lo pedido y remitir al procedimiento de revisión de oficio. Además, señala que otras Salas de Tribunales Superiores de Justicia han llegado a la misma conclusión.

Despejado así el obstáculo opuesto por la Administración[1], la sentencia de la Sala de Albacete se dedica a exponer por qué la decisión administrativa es contraria a la Directiva 1999/70/CE[2].

Interpuesto recurso de casación, el auto de admisión[3] aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en resolver las siguientes cuestiones:

«(i) si es o no necesario seguir los trámites del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en la hipótesis de que exista un acto consentido y firme que pudiera dar lugar a una situación jurídica consolidada, dejados sin efecto a raíz de una infracción jurídica avalada por un pronunciamiento judicial firme;

(ii) en el supuesto de que sea innecesaria dicha acción de nulidad, si el cambio jurisprudencial subsiguiente al reconocimiento de la referida infracción jurídica ha de producir efectos pro-futuro o efectos retroactivos.»

Sede del Gobierno de Castilla-La Mancha. (Foto: JCCLM)

Sentencia del Tribunal Supremo[4].

Para resolver dichas cuestiones, el TS interpreta los artículos 28 de la Ley de la Jurisdicción y 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues el recurso de casación versa, no sobre si la doña Gregoria tenía o no derecho al complemento de carrera profesional, cuestión esta no discutida, sino sobre la manera en que se le ha de reconocer y sobre el alcance que ese reconocimiento ha de tener en el tiempo.

Pues bien, responde el Tribunal Supremo a la cuestión de interés casacional planteada con los idénticos argumentos empleados en sentencias anteriores que resolvieron la misma cuestión de interés casacional. En concreto, transcribe los argumentos de la primera de ellas, la de 28 de noviembre de 2021.

En esencia, señala que el personal estatutario temporal tiene derecho a la carrera profesional porque ésta forma parte de las condiciones de trabajo. Además, no hay controversia ya sobre la cuestión de fondo pues está resuelta y la propia Administración castellano-manchega recurrente viene a reconocerlo en su escrito de interposición. La sentencia recoge que la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo, pero a los que se les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista, por el artículo 106 de la Ley 39/2015.

El Tribunal Supremo da la razón a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, estimando su recurso de casación, lo que supone la anulación[5] de la sentencia dictada por la Sala de Albacete y la consecuente anulación de la de instancia, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo:

Según este fallo, la pretensión sustantiva de la Sra. Gregoria está fundada en Derecho, puesto que “el mantenimiento de la situación creada por la resolución, de 29 de octubre de 2010, por la que se le denegó los efectos del reconocimiento del grado II de la carrera profesional mientras no fuera fija, suponía prolongar su discriminación respecto del personal estatutario fijo que había obtenido ese mismo reconocimiento (…)”.

Tribunal Supremo. (Foto: E&J)

Esta circunstancia, no discutida por la Administración, era ya patente en el momento en que la Sra. Gregoria presentó su reclamación, por lo que dicha reclamación debió de ser tomada por una solicitud de revisión de oficio. Sin embargo, la Administración no lo hizo así (es más, ha seguido negando solicitudes de revisión de oficio con el mismo fundamento que la pretensión de la Sra. Gregoria, razón por la cual el TS ha tenido que declarar, en los casos en los que ha conocido de la cuestión, la procedencia de dicha revisión, entendiendo que es desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea).

Pues bien, “siendo claro que la resolución de 29 de octubre de 2010 debe ser objeto de revisión en el sentido precisado, la Administración castellano-manchega debió apreciarlo de ese modo y, al recibir la reclamación que está en el origen de este proceso, actuar en consecuencia. En la medida en que no lo hizo, su actuación incurrió en las infracciones indicadas, motivo por el cual la sentencia del Juzgado debió acoger el recurso de la Sra. Gregoria y la Sala de Albacete su apelación, como efectivamente hizo, pero sin obviar la exigencia procedimental indicada”.

Continua su argumentación diciendo que “si bien debe mantenerse el principio de que la remoción de los actos consentidos solamente puede lograrse, de ser procedente, a través de la revisión de oficio, también hay que decir que, en este caso, la Administración castellano-manchega no debió de tener duda de que esto era lo que le pedía la Sra. Gregoria -aunque formalmente no solicitara una revisión, ya que sí ponía de manifiesto la desigualdad injustificada a la que seguía sometida y actuar en consecuencia. Sin embargo, dicha Administración, escudándose en que mediaba un acto consentido, no ejerció la potestad de revisión frente a actos de esa naturaleza para declarar su nulidad” (lo que viene a reprocharle el Supremo al considerar este proceder es cada día menos comprensible, dada la constante la jurisprudencia que afirma que no cabe diferenciar al personal temporal en las condiciones de trabajo y que forma parte de ellas la carrera profesional).

Y la concusión a la que llega el Tribunal Supremo es contradictoria con su hilo argumental, puesto que: i) considera fundada la pretensión de la Sra. Gregoria, como así también lo entendió la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; ii) declara que la resolución, de 29 de octubre de 2010, denegatoria de la pretensión, adolece de nulidad al no recocer a la Sra. Gregoria lo que, con toda evidencia, le correspondía; y, sin embargo, y aquí es donde está la conclusión “extraña” del Supremo, iv) en vez de declarar sin más artificios dicha nulidad con los efectos que de ello derivarían para la Sra. Gregoria (el reconocimiento de derecho que pretendía con su reclamación inicial), lo que hace es ordenar a la Administración que, “sin más dilación, lleve a cabo la potestad de revisión de oficio de manera coherente con dicho presupuesto”, ordenando la retroacción del procedimiento administrativo, sin reconocer directamente, por tanto, lo que reclamaba la Sra. Gregoria al no haber instado el procedimiento que debía seguir (es decir, por un lado, reconoce que fue la Administración la que debió entender que lo que se le solicitaba era la nulidad de la resolución y que, al no hacerlo, no siguió la jurisprudencia establecida al efecto, pero, por otro lado, obviando lo anterior, y a pesar de reconocer fundada la pretensión ejercitada, deja de nuevo la cuestión en manos de la Administración (haciendo perder su efecto útil al recurso de casación) obligándola, eso sí, a ejercer una potestad de revisión de oficio con la demora consiguiente en el reconocimiento de los derechos de la Sra. Gregoria y contradiciendo algo que previamente se reconoce, esto es, la desproporción que supone someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea[6]. Este reconocimiento de dicha desproporción parecía indicar que la solución a la que iba a llegar el TS era precisamente reconocer, sin más, la nulidad de la resolución de 2010 y los derechos que, en efecto, correspondían a la Sra. Gregoria desde la fecha de la resolución.

Precisamente, la segunda de las cuestiones de interés casacional versa sobre los efectos temporales de la declaración de nulidad que, obviamente, es resuelta por el Tribunal Supremo declarando que “los efectos temporales de esa revisión han de ser los propios de la apreciación de una nulidad de pleno derecho y proyectarse desde la fecha de la resolución viciada por la misma, sin perjuicio de los límites derivados del plazo de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública y de los dispuestos por el apartado 4 de la disposición derogatoria de la Ley castellano-manchega 1/2012, de 21 de febrero, de medidas complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales”.

Notas

[1] Lo que la Administración pretendía con su recurso de casación es que el Tribunal Supremo dijera que: “la recurrente debió servirse del procedimiento de revisión de oficio para obtener lo que no niega que le corresponde y que el derecho que se le debe reconocer se proyecta hacia el futuro, entendiendo por tal el posterior a la reclamación o, subsidiariamente, a la firmeza de la sentencia que consolida la sobre la cuestión”.

[2] Señala la sentencia que el Decreto 117/2006 estableció una limitación contraria al artículo 43.2 a) de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, al imponer una limitación no prevista en la Ley y contraria a ella, pues ese precepto impone el principio de no discriminación del personal estatutario por razón del carácter fijo o temporal de su relación de servicio, en absoluto considerada por dicho artículo al regular el complemento de carrera profesional, que está incluida en el concepto de condiciones de trabajo de la cláusula cuarta del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE.

[3] En los razonamientos jurídicos, el auto justifica el interés casacional en el presente caso por “la afección del interés general que reviste esclarecer dichos extremos al tratarse de problemas de evidente relevancia desde la perspectiva de los derechos de contenido económico del personal estatutario temporal y de las situaciones de interinidad en la función pública”, destacando también que “el escrito de preparación no discute la conclusión de la sentencia de apelación relativa a la discriminación, sino que considera que debía haberse instado la revisión de oficio del acto administrativo”.

[4] Sobre la cuestión de fondo, el TS se remite a sentencias anteriores en virtud de las cuales se ha declarado que: “el personal estatutario temporal tiene derecho a la carrera profesional porque ésta forma parte de las condiciones de trabajo y no hay razones objetivas en el sentido de la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, que justifiquen negárselo”. Por tanto, no hay controversia sobre la cuestión de fondo (…)”.

[5] Y es que para el Tribunal Supremo lo es indiscutible es que “la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo, pero a los que se les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista por el artículo 106 de la Ley 39/2015”. De lo anterior, concluye que, dado que la Sra. (…) no hizo formalmente uso de la vía de la revisión de oficio, “la sentencia de apelación, al no considerarla tampoco necesaria, ha infringido aquel precepto y, en consecuencia, los de la Ley de la Jurisdicción que establecen la actividad susceptible de impugnación ante los tribunales de lo contencioso-administrativo”.

[6] El propio TS se encarga de advertir que, en el presente caso, no puede llegar a la conclusión a la que sí llegó en su Sentencia 1636/2020 de 1 diciembre (RJ 2020\5423) en la que se declaró que la estimación del recurso contencioso-administrativo contra una decisión de inadmisión de revisión de oficio de actos administrativos, por haber rechazado en el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, “no se ha de limitar a la retroacción de actuaciones a la fase de admisión de la solicitud de revisión, para su tramitación posterior ante la propia Administración, sino que el Tribunal podrá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de oficio, al resultar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea”. En esta sentencia, se excluye, además, la necesidad de tramitar un procedimiento de revisión dada la incongruencia que ello supondría con el propio contenido del escrito de preparación del recurso de casación en el que la Administración reconocía la existencia  de discriminación en el trato dispensado en sus resoluciones, al diferir el devengo del complemento retributivo ligado al grado de carrera profesional al momento en que se alcance la condición de personal estatutario fijo.