¿Puede la Administración remitir de oficio un complemento de expediente?: el Tribunal Supremo responde

Traemos a colación, en este caso, una Sentencia dictada por la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo que, para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, contiene una doctrina de gran relevancia; aplicable también por analogía al resto de materias del orden contencioso administrativo.

Se trata de la Sentencia fechada el pasado 24 de noviembre, dictada por la Magistrada Excma. Sra. Dña. María de la Esperanza Córdoba Castroverde.

El recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada el 4 de febrero de 2022 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, que desestimó el recurso núm. 162/2021, interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y León de 28 de mayo de 2021, desestimatoria de sendas reclamaciones económicas contra actos de gestión tributaria la primera, y la segunda contra actos de recaudación, por el que se declaraba a una entidad responsable solidaria de las obligaciones tributarias de otra, o colaborador activo en la realización de una infracción tributaria.

La Sección Primera de la Sala Tercera del Alto, en auto de 30 de noviembre de 2022, apreció que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en:

«Discernir si los artículos 237 de la Ley General Tributaria y 57 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, permiten a la Administración Tributaria la remisión espontánea del expediente administrativo no solicitada por el Tribunal Económico Administrativo y, en su caso, si ese plazo de remisión tiene naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, sin perjuicio de la facultad del Tribunal Económico Administrativo de solicitar el complemento, de oficio o a instancia de parte o si, por el contrario, la Administración tributaria puede remitir al Tribunal Económico Administrativo por iniciativa propia, informes o expedientes complementarios, confiriéndosele así una segunda oportunidad que no se le reconoce al obligado tributario cuando de reclamar el complemento del expediente administrativo se trata.”

La recurrente adujo que no existe previsión de que sea la propia AEAT la que pueda completar el expediente o hacer llegar un «expediente complementario», siendo esto lo que ocurrió en el presente caso. Dicho complemento no fue solicitado por el TEAR ni tampoco por el interesado, sino que fue remitido, al parecer espontáneamente meses después y cuando había sobradamente transcurrido el plazo para resolver que tenía el TEAR, por iniciativa de la AEAT.

La importancia de esa remisión tardía era que, en el expediente originario, no existía actuación alguna en relación con la entidad que era la deudora principal, por lo que, estando el expediente completo, era improcedente que la Administración enviara una ampliación del mismo, no solicitada por la recurrente, ni acordada de oficio por el Tribunal.

El Abogado del Estado se oponía al recurso, aludiendo a que, de manera similar a como sucede en el contencioso-administrativo, el expediente administrativo es una esencial fuente de conocimiento de los hechos (incluidos los hechos jurídicos y actos de los interesados y de la Administración) y acopio de los elementos de juicio que hacen posible y favorecen que el órgano decisor dicte una resolución conforme a Derecho.

Dos funcionarias trabajan entre pilas de expedientes en un juzgado de Viapol.

Pues bien, comienza nuestro más alto Tribunal señalando que, la vía económico-administrativa es un mecanismo de revisión de los actos y actuaciones tributarias de modo que, interpuesta la correspondiente reclamación, la Administración tributaria (en este caso, la AEAT), como autora del acto tributario impugnado, pasa a estar sometida a las potestades revisoras del órgano económico-administrativo.

La revisión económico-administrativa, mantiene, no es un procedimiento entre partes, donde la Administración activa ocupe la posición de interesado. Carece de esa condición y su intervención durante la tramitación de la vía económico-administrativa se limita a aportar el expediente (art 235.3 LGT) o su complemento ( art 236.1 LGT y art. 55 del Reglamento general en materia de revisión en vía administrativa) sin posibilidad de hacer alegaciones, más allá del informe que puede acompañar al expediente (art. 235.3 LGT) o el que le solicite el órgano económico administrativo (art. 236.3 LGT), así como cumplimentar aquellas pruebas que acuerde el órgano económico administrativo, de oficio o a instancia del interesado (artículo 57.3 del Reglamento general en materia de revisión en vía administrativa).

Ratifica el Supremo, el criterio de la abogacía del Estado cuando afirma que, la Administración tributaria tiene la obligación de remitir el expediente completo, esto es, de forma íntegra. Ahora bien, aclara, debe hacerlo en tiempo y forma.

Es cierto que la Administración, sometida a un procedimiento de revisión económico-administrativa, está obligada a remitir el expediente administrativo íntegro. Pero no es posible que, como aquí ha ocurrido, esto es, por propia iniciativa – incluso, cuando ya había transcurrido el plazo de un año para entender desestimada por silencio la reclamación económico-administrativa-, proceda a remitir un complemento del expediente. Así, manifiesta el Supremo que, el actuar espontáneo de Hacienda remitiendo un complemento del expediente sin que lo hubiera solicitado el órgano económico-administrativo, transcurrido el plazo de un mes que, para la remisión del expediente, preceptúa el art 235.3 LGT, no se encuentra reconocido en la normativa procedimental.

Los trámites de remisión del expediente y, en su caso, de la solicitud de su complemento, cobran una importancia fundamental desde el momento que, a tenor de los artículos 237 LGT y 239 LGT, la extensión del conocimiento del órgano económico administrativo viene validada por todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante, correspondiendo a las resoluciones económico-administrativas decidir todas las cuestiones que se susciten en el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados.

Por tanto, no es posible que la Administración tributaria incida sobre ese derecho del responsable tributario, irrumpiendo en la regular tramitación del procedimiento económico-administrativo pues, no puede obviarse que el reclamante ha de construir sus alegaciones sobre la base de lo que consta en el expediente administrativo de manera que, una vez que el mismo se reciba, se le pone de manifiesto, precisamente a los efectos de formularlas (art 236 LGT).

Evidentemente, como bien señala la recurrente, no puede resolverse la conformidad o no a Derecho de una resolución del TEAR en función de un futurible, en particular, en base a la posibilidad de revisión de sus propios actos que atribuye el ordenamiento jurídico a la Administración Tributaria, que se desconoce si se hubiera producido y en qué términos.

Foto: Expedientes acumulados en un juzgado (Imagen: E&J)

Expuesto lo anterior, en favor del recurrente, se resuelve la cuestión de interés casacional como sigue: «el órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable tiene la obligación de remitir al órgano económico-administrativo el expediente administrativo completo en el plazo del mes al que se refiere el apartado tercero del art 235 de la Ley General Tributaria, plazo de remisión que tiene naturaleza preclusiva para la Administración Tributaria, de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal Económico Administrativo, de oficio o a instancia de parte».

El recurso de casación se estima pues, procediendo también la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia, sin costas.

Consideramos esta sentencia relevante en materia tributaria, pero también por analogía en el orden administrativo en general, imponiendo a la administración la obligación esencial de remitir el expediente completo, exacto y puntual, y que viene a refrendar el dicho: quod non est in actis non est in mundo, o lo que es lo mismo, lo que no está en el expediente, no está en el mundo.