Ausencia de legitimación de representantes parlamentarios para impugnar los indultos del pròcess

Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª) núm. 1307/2023, de 23 de octubre. Rec. ordinario.

Objeto del recurso y posición de las partes

• Impugnación del Real Decreto 457/2021, de 22 de junio, por el que se indultó a D. …, condenado por la Sala Penal del Tribunal Supremo, en sentencia de 14 de octubre de 2019, como autor de un delito de sedición …, por hechos cometidos en 2017.
• Los recurrentes cuestionan la constitucionalidad de la Ley reguladora del Indulto porque, según su opinión, permite que se otorguen indultos basados en «razones políticas» habilitando a que un poder político (el Gobierno) extinga la responsabilidad criminal por «razones políticas» travestidas de «utilidad pública», sin límites, esto es, sin que lo pidan los indultados, sin su arrepentimiento y sin el informe favorable del Fiscal y del Tribunal sentenciador.
• Para los recurrentes, se trata de indultos inconstitucionales al basarse exclusivamente en razones políticas (la utilidad pública), concepto de la Ley del Indulto que no encontraría amparo en la Constitución.
• A su juicio, los indultos impugnados van contra el valor de la justicia, los principios de igualdad y legalidad, el principio de división de poderes, el monopolio de la potestad jurisdiccional de ejecución de las sentencias y la obligación de cumplirlas.
• Por su parte, en la oposición al recurso, la Abogacía del Estado aduce la falta de legitimación de los recurrentes, cuestión que ya se había suscitado como alegación previa y que fue en ese momento rechazada.
• En relación con los motivos sustantivos, se razona en la contestación a la demanda que no puede hablarse de un indulto colectivo, dado que el Real Decreto impugnado solo concede el indulto al condenado D….
• Y sobre la pretendida arbitrariedad y desviación de poder, se hace un examen exhaustivo de la Ley del Indulto de la que, a juicio de la defensa de la Administración, no se puede concluir su pretendida nulidad.
• La Abogacía del Estado entiende que la argumentación central de la demanda se basa en fundamentar la legitimación de los demandantes en las vulneraciones de derechos fundamentales padecidas como diputados del Parlamento de Cataluña en el año 2017, cuya esfera jurídica de actuación se habría visto perjudicada como consecuencia de los indultos, solicitando que se restablezcan los efectos de la pena indultada. Sin embargo, entiende la Abogacía del Estado, que la doctrina de esta Sala es muy clara en el sentido de que la condición de diputados y senadores, y por analogía, de los parlamentarios autonómicos, no es suficiente para conceder legitimación con carácter general ni, en particular, para impugnar los Reales Decretos de concesión de indulto.
• Tampoco la condición de miembro de un partido político les atribuye, según la Abogacía del Estado, legitimación para recurrir, porque el ejercicio del derecho de gracia es una cuestión ajena al ámbito de actividad de los partidos políticos.

Razonamiento de la sentencia

• Sobre la legitimación como presupuesto subjetivo del proceso y su régimen en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
• Recuerda la Sala la doctrina en virtud de la cual la legitimación constituye un presupuesto subjetivo del proceso, por lo que sin su concurrencia no puede constituirse ni iniciarse la relación procesal. En este sentido, la legitimación activa “ad causam” se define como el vínculo o relación que debe existir entre el sujeto que insta el proceso y su objeto. A ella se refiere el artículo 19 LJCA que, en sus diversos apartados, desglosa un catálogo de supuestos en los que, como regla general, se vincula la legitimación activa a la defensa de un derecho o interés legítimo.

(IMAGEN: RRSS)

• Sobre la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de los diputados del Parlamento de Cataluña.
• Es doctrina reiterada la que establece la necesidad de invocar la afectación de un interés en sentido propio, cualificado y específico, distinto del mero interés por la legalidad, de forma que concurra una relación entre el sujeto que acciona y el objeto de la pretensión. El interés legítimo supone que la actuación administrativa impugnada pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento, delimitándose dicho interés, por tanto, en atención a la pretensión ejercitada, en función de si la anulación que se pretende de la actividad administrativa impugnada «supone un concreto beneficio o la evitación de un singular perjuicio a quien ejercita la acción, esto es, una utilidad específica que va más allá del interés genérico de que las Administraciones públicas actúen conforme a derecho» (STS de 15 de julio de 2010, recurso núm. 23/2008).
• No es suficiente, como regla general, que se obtenga el beneficio de carácter cívico que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad (STS de 18 de enero de 2005, recurso núm. 22/2003).
• En el caso de autos, los recurrentes, diputados del Parlamento de Cataluña en 2017, se consideran legitimados para la impugnación del Real Decreto de indulto recurrido, al amparo del artículo 19.1.a) LJCA, aduciendo que fueron perjudicados por las consecuencias de los hechos delictivos cometidos, puesto que “el delito de sedición sólo fue posible mediante el despliegue del pilar parlamentario con la aprobación de las conocidas como leyes de transitoriedad y de referéndum de autodeterminación (…)», en cuya defensa interpusieron recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional en los que se reconoció la vulneración de su derecho fundamental de participación política, por los graves defectos de tramitación parlamentaria (SSTC 41/2019 y 42/2019).
• Entienden, por ello, que los delitos objeto del indulto que recurren, sedición y malversación, les han afectado de manera singular, no guiándoles, pues, «el mero interés genérico en la defensa de la legalidad, sino uno concreto y específico: el de la legalidad que protege sus derechos y que fue violentada». Refuerzan su argumentación afirmando que «no son, en este proceso, meros ciudadanos, sino representantes del pueblo de Cataluña que vieron violentados sus derechos precisamente para hacer posible la sedición» y, de ello, deducen “su interés cualificado en mantener la responsabilidad criminal por los hechos sediciosos que les afectaron como ciudadanos, pero, sobre todo, como representantes de los ciudadanos de Cataluña, mediante la lesión de sus derechos en el seno parlamentario, en cuya defensa llevaron a cabo una específica y singular actividad de protección, no sólo de sus derechos, sino de los de todos los ciudadanos». En definitiva, su legitimación la basan en la lesión de sus derechos fundamentales como parlamentarios en el curso de la tramitación de las mencionadas leyes.
• La respuesta de la Sala es rotunda al desvincular su condición de interesados para recurrir los indultos de la vulneración de sus derechos fundamentales de participación política en la tramitación parlamentaria de las leyes de transitoriedad y de referéndum de autodeterminación, dado que no fue la vulneración de tales derechos la determinante de la condena impuesta en la sentencia penal:
• El Tribunal Constitucional en sentencias 41/2019 y 42/2019, de 27 de marzo, en los recursos de amparo interpuestos al efecto, reconoció la inobservancia del procedimiento legislativo y la afectación de las facultades que integran el ejercicio de la función legislativa de los recurrentes y los derechos de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes. Según el Tribunal Supremo, el ejercicio de tales derechos fundamentales obtuvo la correspondiente tutela mediante los recursos de amparo resueltos por las citadas sentencias, añadiendo que tales derechos fundamentales no forman parte del interés jurídico, penalmente protegido, que constituye el tipo penal de los delitos de sedición y malversación de caudales públicos a que se refiere la condena impuesta. En este sentido, precisa el Supremo, “ningún pronunciamiento de la sentencia condenatoria se refiere o afecta a los derechos invocados por los recurrentes y ninguna incidencia tiene para los mismos el cumplimiento o no de la pena”. Por esta razón, entiende la Sala que “los argumentos de los recurrentes para sostener su legitimación en la conculcación de sus derechos como parlamentarios se sitúan al margen del interés jurídico penalmente protegido por los delitos de sedición y malversación a que se refiere la condena que parcialmente se indulta”.

(Foto: E&J)

• En lo tocante a la legitimación de la víctima del delito para impugnar las resoluciones que eliminan la pena mediante su perdón, comparte la Sala la argumentación de los recurrentes respecto de que “tal condición de víctima o perjudicado -la afectación por el delito-, hace nacer un interés legítimo en la impugnación de su perdón, con independencia de que se hubiera ejercido la acción penal en el previo proceso penal o se hubiera dejado legítimamente su ejercicio en manos del Ministerio Fiscal”. Tal doctrina se vincula, pues, a la condición de ser víctima, perjudicado u ofendido por el delito y, por lo que respecta al caso, recuerda, en primer lugar, el Tribunal Supremo que “el campo de actuación propio de los representantes parlamentarios es el de la representación política, pero no el de la genérica defensa de la legalidad ante los Tribunales».
• Y, a continuación, y respecto de la justificación de los recurrentes de su legitimación en su condición de perjudicados por el delito (que según entienden solo fue posible mediante el despliegue del pilar parlamentario, con la aprobación de las leyes de transitoriedad y de referéndum, declara el Tribunal Supremo que “la sentencia dictada en el proceso penal en ningún momento aludió, como bien jurídico protegido y lesionado por los hechos delictivos, a los derechos de concretos parlamentarios”. Dicho de otra forma, “el delito se habría cometido igualmente, aunque en la tramitación y aprobación de las leyes se hubieran respetado los derechos de los parlamentarios”.
• Concluye el Tribunal Supremo declarando la falta de legitimación activa de los recurrentes: “En estas circunstancias, descartado el interés concreto invocado por los recurrentes, el recurso no tiene otro objeto que la defensa de una determinada posición política sobre la concesión del indulto y la legalidad del mismo, cuestionándose incluso la constitucionalidad de la Ley de 1870, planteamiento que no habilita para adquirir la condición de parte en el proceso contencioso-administrativo a ningún ciudadano (en general), sin que se justifique la aplicación de una excepción por la condición de parlamentario condición que, además, permite defender sus posiciones en ambos ámbitos, político y legislativo, promoviendo en su caso, las correspondientes modificaciones legislativas que clarifiquen y delimiten el ejercicio del derecho de gracia y su adecuación al régimen constitucional, en el sentido que estimen conveniente”.
• “Los bienes jurídicos protegidos por el delito no son la protección de los derechos fundamentales de los parlamentarios, su ius in officium, sino el orden público, el funcionamiento de las instituciones del Estado de Derecho, incluida la institución parlamentaria, la obstrucción de la legítima voluntad legislativa, gubernativa o jurisdiccional, el conjunto de condiciones que permiten el normal desarrollo de la vida ciudadana en el marco convivencial de la organización democrática del Estado, o, en el caso de la malversación, la protección de los fondos públicos. Esto es, bienes de titularidad colectiva, intereses generales de los que son titulares el conjunto de los ciudadanos cuya defensa ante esta jurisdicción no tienen legalmente atribuida los recurrentes ni como particulares ni como diputados”.
• “De la anulación del perdón que se recurre no se deriva para los recurrentes, una incidencia singular, cualificada y específica … No apreciándose, pues, esa conexión directa, estrecha y concreta entre su actividad parlamentaria y la condena penal indultada parcialmente”.
• «Si la víctima tiene interés en la condena también lo tiene en el perdón y en su contenido», puesto que el indulto se proyecta de forma indisociable sobre la sentencia condenatoria.
• “La defensa de la Constitución, de sus valores y principios, y del Estado democrático y del funcionamiento de sus instituciones, también de la institución parlamentaria, como objeto de la actividad de los representantes parlamentarios es un aspecto inherente a la acción política, pero no supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como contrario a los valores constitucionales defendidos en sede parlamentaria”.
• La sentencia calificó los hechos como delito de sedición examinando cada uno de los elementos del tipo, sin apreciar incidencia sobre los concretos derechos o situación jurídica de los parlamentarios recurrentes.